II SA/Wr 67/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant aplik prok. Michał Gnyszka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego we Wrocławiu przy ul. K. oddala skargę Prezydent W. decyzją z dnia 1 lutego 2006 r. (Nr [...]) ustalił na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "C. K." z siedzibą we W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie uzupełniającej pierzeję wraz z miejscami parkingowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. K. na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], [...], obręb S. M. W dniu 17 maja 2006 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynęło pismo A. F., w którym poinformował on, że nie otrzymał opisanej wyżej decyzji, co pozbawiło go możliwości złożenia odwołania. W związku z powyższym wnosi o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. Wnioskodawca powołał się również na przepis art. 44 § 2 k.p.a. wskazując, że " w stwierdzonym przypadku, o nieodebraniu przesyłki przekazanej pocztą, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien zawiadomić stronę o przesyłce – umieszczając na drzwiach jego mieszkania lub jego biura zatrudnienia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia 6 listopada 2006 r. ([...]) odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od przedstawionej wcześniej decyzji, wskazując jako podstawę prawną przepis art. 59 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium brak było podstaw do przywrócenia wnioskowanego terminu, gdyż dla autora podania termin ten w ogóle nie zaczął biegu i tym samym nie można uznać aby A. F. uchybił terminowi do złożenia odwołania. Organ drugiej instancji zauważył, że określony w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się bądź od dnia ogłoszenia, bądź od dnia doręczenia decyzji stronie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązkiem organu jest zaś dokonanie doręczenia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 39-40 k.p.a. Natomiast w sytuacji, w której decyzja nie została doręczona lub doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów k.p.a. traktujących o dręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., SA/Ka 2966/95 niepublik.). Przyjmując te założenia Kolegium wskazało, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się niedoręczona przesyłka adresowana do A. F. zawierająca wyżej opisaną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 1 lutego 2006 r. W tej sytuacji ustalenie, czy dla wnioskodawcy rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, uzależnione było od prawidłowego zastosowania w sprawie art. 44 k.p.a. Analizując treść tego przepisu organ doszedł do przekonania, że można byłoby uznać skuteczność doręczenia na jego podstawie, gdyby w aktach sprawy znajdował się dowód umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, z powodu niemożności jej doręczenia, zgodnie z wymogami art. 42 i 43 k.p.a.. Kolegium stwierdziło jednak, że takiego dowodu w aktach sprawy brak. Z adnotacji poczynionej na przesyłce zwróconej do organu pierwszej instancji wynikało, że w dniu 22 lutego 2006 r. jej doręczenie nie było możliwe, gdyż adresat był nieobecny. Również na podstawie adnotacji na przesyłce stwierdzono, że zawiadomienie pozostawiono w skrzynce (adnotacja "awizo, adresat nieobecny, 22.02.06" opatrzona podpisem doręczyciela). Jednak - jak ustalił organ – wymogów takich nie zachowano już po bezskutecznym upływie siedmiu dni przewidzianych na odbiór przesyłki. W aktach brak bowiem dowodów, że powtórne zawiadomienie o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostało złożone w skrzynce pocztowej adresata. Pieczątka "awizowano powtórnie" opatrzona datą "01.03" nie została nawet podpisana przez doręczyciela. W ocenie składu orzekającego Kolegium zaistniały zatem uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości doręczenia, co spowodowało, że wobec skarżącego nie miała miejsca tzw. "fikcja prawna doręczania" ( art. 44 k.p.a.)., a co za tym idzie, czternastodniowy termin do złożenia odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu. Natomiast zarzut strony, że o nieodebraniu przesyłki przekazanej pocztą, organ powinien zawiadomić stronę, umieszczając zawiadomienie w jej drzwiach, skład orzekający Kolegium uznał za nieuzasadniony, gdyż ustawa tę formę zawiadomienia o próbie doręczenia przesyłki przewiduje tylko w sytuacjach, gdy niemożliwe było pozostawienie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. Ponadto organ odwoławczy pouczył skarżącego, że w celu złożenia odwołania powinien zwrócić się do organu pierwszej instancji o doręczenie przedmiotowej decyzji, gdyż dopiero od momentu prawidłowego jej doręczenia termin do złożenia odwołania rozpocznie bieg. Z takim postanowieniem nie zgodził się A. F., który oprotestował je w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący stwierdził, że złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia 1 lutego 2006 r. z tego względu, że nie zostało mu doręczone zawiadomienie Urzędu Pocztowego o możliwości odebrania przesyłki poleconej. Następnie "został zaskoczony" postanowieniem odmawiającym przywrócenia wnioskowanego terminu, które w jego ocenie, rażąco narusza art. 44 k.p.a. Stwierdził, że przytoczone w uzasadnieniu tego postanowienia argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślił, że nie otrzymał zawiadomienia o przesyłce poleconej i powtórnego zawiadomienia a ponadto oświadczył, że odnosi wrażenie, iż organ pierwszej instancji celowo pozbawia go – jako stronę – udziału w postępowaniu, gdyż wydana przez niego decyzja zawiera liczne nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zauważył, że pokrywają się one – co do zasady – z argumentacją zawartą w uzasadnieniu postanowienia. Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania właśnie z tego powodu, że powstała wątpliwość co do skuteczności doręczenia opisanej wyżej decyzji. Brak skuteczności doręczenia decyzji powodował, że nie rozpoczął swojego biegu termin do złożenia odwołania. Podkreślono również, że skarżący został prawidłowo pouczony o dalszych krokach jakie powinien podjąć w celu skorzystania z możliwości odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Przy ocenie zaskarżonych aktów nie mogą mieć zatem zastosowania względy celowości czy słuszności. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydano je z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszono przepisy prawa procesowego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęte w wyniku rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Instytucja przywrócenia terminu uregulowana została w art. 58-59 k.p.a. Jest to instytucja procesowa gwarantująca jednostce uczestniczącej w procesie administracyjnym ochronę przed ujemnymi dla niej skutkami uchybienia terminu zakreślonego dla danej czynności procesowej. Wykładnia gramatyczna art. 58 § 1 k.p.a. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że stosowanie omawianej instytucji może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji uchybienia terminu dla dokonania konkretnej czynności procesowej przy jednoczesnym, łącznym spełnieniu określonych w § 1 i § 2 tego przepisu, pozostałych przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z okoliczności wskazanych w tym przepisie powoduje, że nie można dokonać przywrócenia terminu procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania wskazując, że nie zaistniała podstawowa przesłanka dla zastosowania tej instytucji – nie doszło w ogóle do uchybienia tego terminu, gdyż dla skarżącego nie rozpoczął się bieg dla wniesienia tego środka zaskarżenia. W takich okolicznościach organ nie przystąpił w ogóle do oceny czy spełnione zostały pozostałe przesłanki. W tej sytuacji dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia podstawowe znaczenie ma wyjaśnienie trafności poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń. Istotne przy tej ocenie jest to, że skarżący żądał przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej. Termin ten w myśl art. 129 § 2 k.p.a. wynosi 14 dni od dnia doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji stronie. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że rozpoczęcie jego biegu uzależnione jest od doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji stronie. Przez doręczenie decyzji należy przy tym rozumieć doręczenie dokonane w sposób unormowany w art. 39 – 40 k.p.a. W konsekwencji o uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić wówczas, gdy doręczenie zaskarżonego orzeczenia dokonane zostanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, w myśl art. 39 przywołanej ustawy, organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Natomiast w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy, zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Dopiero w przypadku, gdyby okazało się, że nie jest możliwe doręczenie w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., ustawodawca – kierując się zasadami ekonomii procesowej i mając na celu ochronę postępowania przed jego zahamowaniem z powodu nie odbierania korespondencji – wprowadził w art. 44 k.p.a. swoistą "fikcję prawną doręczenia", której skutkiem jest między innymi, rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w postępowaniach związanych z doręczeniem orzeczeń administracyjnych, w tym również biegu terminu do złożenia odwołania od decyzji. Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości, że przywołany przepis, będący odstępstwem od ogólnych zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, musi być interpretowany w sposób ścisły. Należy również rygorystycznie przestrzegać by doręczanie pism na jego podstawie odpowiadało wymogom, jakie ustawodawca określił w nim dla skuteczności doręczenia. Analiza treści tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia) wskazuje, że jednym z wymogów uznana doręczenia za skuteczne w omawianym trybie, jest – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę - konieczność powiadomienia adresata o tym, że przesyłka została złożona w urzędzie pocztowym na okres siedmiu dni. Zawiadomienie – jak stanowi przepis - umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 1 i § 2 k.p.a.). Na podstawie przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy, można stwierdzić, że decyzja pierwszoinstancyjna została wysłana do skarżącego za pośrednictwem poczty w dniu 21 lutego 2006 r. (data pieczęci placówki nadawczej) na adres wskazany przez niego jako adres zamieszkania. Dołączono do niej jednak druk tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru, który nie został przez funkcjonariusza poczty prawidłowo wypełniony również i z tego względu, że nie pozwalał na to sposób jego redakcji. Brak w nim bowiem jakiegokolwiek tekstu obejmującego wszelkie możliwe stany wynikające z art. 42-47 k.p.a. Tym samym druk ten nie mógł korzystać z przymiotu dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., z którego mógłby korzystać, gdyby zadbano o jego prawidłową redakcję i prawidłowy sposób wypełnienia. Również z treści adnotacji poczynionych na kopercie, w której poczta zwróciła organowi przesyłkę zawierającą decyzję, nie sposób ustalić, czy doręczyciel spełnił wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. Z trudnej do odczytania adnotacji "awizo adresat nieobecny 22.02.06" (z nieczytelnym podpisem) i z pieczątki "Awizowano powtórnie dnia 01.03" (bez podpisu doręczyciela), wywieść można jedynie, że z powodu nieobecności adresata w mieszkaniu, doręczyciel we wskazanych datach pozostawił awizo (zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki). Na podstawie takich adnotacji nie można jednak ustalić, czy sposób owego zawiadomienia odpowiadał wymogom określonym w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. Nie wynika z nich bowiem – co jest warunkiem koniecznym dla uznania skuteczności omawianego doręczenia - że zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub, gdy nie było to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata jego biura lub innego pomieszczenia w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Wobec tego co dotąd powiedziano, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – pomimo, że nie można podzielić jego wywodu co do prawidłowości zawiadomienia adresata o możliwości odbioru przesyłki już przy pierwszej próbie jej doręczenia - w efekcie końcowym prawidłowo uznało, że w rozpoznanej sprawie nie można uznać aby doszło do prawidłowego (zgodnego z przepisami k.p.a.) doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję. Skoro bowiem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak również na kopercie, w której poczta zwróciła organowi przedmiotową przesyłkę, nie było określonego sposobu doręczenia zawiadomienia o możliwości jej odebrania w urzędzie pocztowym, a organ nie podjął w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających, nie można było uznać, że decyzję pierwszoinstancyjną doręczono skarżącemu ze skutkiem wynikającym z art. 44 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 28 czerwca 2001 r., II SA 2871/00, LEX nr 53460, wyrażony na tle stosowania art. 44 k.p.a., zgodnie z którym: "jeżeli nie wiadomo jak działał doręczyciel, doręczenia nie można uznać za dokonane". Ustalenie braku skuteczności dokonania doręczenia decyzji administracyjnej dla strony postępowania, w którym ta decyzja została podjęta, wywołuje taki skutek, że nie rozpoczyna się dla niej bieg terminu do złożenia odwołania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miała miejsce, co prawidłowo zostało ocenione przez Kolegium. Skoro zatem dla A. F., z powodu niedoręczenia mu decyzji z dnia 1 lutego 2006 r. – co zresztą skarżący również potwierdza w piśmie z dnia 17 maja 2006 r. - nie rozpoczął się w ogóle bieg terminu dla złożenia odwołania od tej decyzji, to nie można twierdzić, że doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania. W tych okolicznościach Kolegium nie mogło w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego - ograniczonego wyłącznie do żądania przywrócenia terminu - orzec zgodnie z jego żądaniem. W ocenie Sądu podjęte w wyniku rozpatrzenia wniosku A. F. postanowienie Kolegium odpowiada więc prawu. Wyjaśnić również należy, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze Kolegium nie naruszyło art. 44. k.p.a. ( a już tym bardziej w sposób rażący). Organ drugiej instancji – w istocie - podzielił bowiem twierdzenia skarżącego wskazujące na nieprawidłowości związane z zawiadomieniem go (a raczej brakiem zawiadomienia) o możliwości odebrania przesyłki w urzędzie pocztowym. Skarżący zdaje się tego nie zauważać, gdyż nie satysfakcjonuje go treść samego rozstrzygnięcia wyrażającego się w odmowie przywrócenia terminu. Organ odwoławczy zobligowany jest jednak działać w granicach i na podstawie prawa. W przypadku rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, decydujące znaczenie mają zaś przepisy art. 58-59 k.p.a., które obligują organ do rozpatrzenia wniosku w formie postanowienia. Z istoty swojej postanowienia, nie rozstrzygają o istocie sprawy lecz dotyczą kwestii wynikających w toku postępowania (chyba, że konkretne przepisy Kodeksu stanowią inaczej – art. 123 k.p.a.). Dlatego też Kolegium mogło wydać albo postanowienie o przywróceniu terminu (gdyby stwierdziło, że istotnie doszło do jego uchybienia i zaistniałby pozostałe przesłanki) albo o odmowie przywrócenia terminu ( nawet w przypadku, gdy do uchybienia terminu - tak w niniejszej sprawie – w ogóle nie doszło). Ostatecznie jednak, rozstrzygnięcie jakie w okolicznościach niniejszej sprawy zostało podjęte, nie narusza interesu skarżącego lecz otwiera mu drogę do żądania skutecznego doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji a następnie do jej kwestionowania przez wniesienie odwołania. Jeżeli więc do takiego skutecznego doręczenia dojdzie w następstwie czego skarżący złoży w terminie odwołanie od decyzji, to Kolegium zobowiązane będzie je rozpoznać. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stąd, zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.