II SA/Wr 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] wydaną po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji podjętej w tej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z jednoczesnym jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o nałożeniu na Z. C.-W. – inwestora robót budowlanych wykonanych w obrębie budynku mieszkalnego przy ulicy [...][...] we [...], celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązku wykonania w terminie 4 miesięcy od daty, kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne: • odprowadzenia wody opadowej z pochylni przy budynku przy ul. [...][...] we [...], zlokalizowanej od strony zaplecza nieruchomości, do sieci kanalizacji deszczowej w ulicy [...] - instalacją i przyłączem kanalizacji deszczowej zapewniającym spływ wód opadowych, w celu doprowadzenia do zgodności z §126 ust. 1 w zw. z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, • przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu odprowadzenia wody opadowej z pochylni przy w/w budynku do sieci kanalizacji deszczowej w ulicy [...] (uwzględniającego zgodę współwłaścicieli nieruchomości). W osnowie decyzji organ wskazał również, że nakazane roboty budowlane należy wykonać zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i przepisami pod nadzorem osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz przynależnej do Okręgowej Izby Zawodowej. Zamieścił też informację, że o zakończeniu robót należy powiadomić orzekający organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby nadzorującej roboty o zgodności ich wykonania z zasadami wiedzy technicznej i przepisami oraz technicznymi warunkami przyłączenia do sieci kanalizacyjnej instalacji odprowadzającej wody opadowe. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] [...] we [...] w części dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na: - remoncie (wymianie posadzki pomieszczenia pod wykuszem, wymianie instalacji elektrycznej w kondygnacji piwnicy, przemurowaniu schodów zewnętrznych od strony elewacji bocznej, otynkowaniu cokołu, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej), - przebudowie (zmianie układu ścian działowych i otworów drzwiowych, rozbiórce pieca w piwnicy, wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej budynku, wykonaniu opaski przy budynku, wykonaniu daszków nad wejściami do budynku). W obszernym uzasadnieniu decyzji organ orzekający przedstawił szczegółowy opis postępowania prowadzonego w rozpoznawanej sprawie uwzględniając w nim wszystkie czynności wyjaśniające i orzecznicze, podjęte przed wydaniem decyzji opisanej we wstępie. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] – motywując to rozstrzygnięcie wyjaśnił, że z analizy zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że w 2005 roku w budynku przy ul. [...] [...] we [...] Z. C.-W. ówczesna współwłaścicielka tej nieruchomości wykonała samowolnie roboty budowlane, obejmując nimi także części wspólne nieruchomości, mimo braku uprawnienia do samodzielnego dysponowania nimi na cele budowlane. Wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane polegały na remoncie, w zakresie którego nastąpiła wymiana posadzki pomieszczenia pod wykuszem, wymiana instalacji elektrycznej w kondygnacji piwnicy, przemurowanie schodów zewnętrznych od strony elewacji bocznej, otynkowanie cokołu, częściowa wymiana stolarki okiennej i drzwiowej oraz na samowolnej przebudowie – w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powołanej – polegającej na zmianie układu ścian działowych i otworów drzwiowych tj. wykonania ścianki działowej oraz otworu drzwiowego, rozbiórce pieca do grzania wody w piwnicy, częściowym wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej budynku i wykonaniu opaski przy budynku oraz wykonaniu daszków nad wejściami do budynku. Ponadto – jak wskazał organ orzekający – wykonano także utwardzenie terenu (pochylni) z kostki z odwodnieniem liniowym poprowadzonym przez ścianę zewnętrzną budynku do wewnątrz budynku. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z powołanym wcześniej przepisem art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyjaśnił – przedstawiając stosowną argumentację, że poprzez dokonane czynności dowodowe ustalono, że w toku robót, objętych przedmiotowym postępowaniem nie wykonano robót związanych z instalacją gazową, nie dokonano też zmian w zakresie podłączeń do przewodów kominowych, ani nie wykonano pogłębienia pomieszczenia pod wykuszem budynku od strony zaplecza. Dodatkowo organ podał, że brak jest podstaw do łączenia robót wykonanych w zakresie instalacji deszczowej przez K. N. z przedmiotowym postępowaniem. W uzasadnieniu organ przywołał też przepis art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, stanowiący że remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, podając jednocześnie, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy roboty remontowe nie wymagają pozwolenia na budowę. Przedmiotowe roboty zostały natomiast wykonane bez dopełnienia przez inwestora obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania - zgodnie z art. 30 powoływanej ustawy. Do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego inwestor mógł zaś przystąpić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - zgodnie z art. 28 tej ustawy, której jednakże nie uzyskał. Organ wskazał też, że inwestor winien ponadto dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia części nieruchomości przy ul. [...] [...] we [...] do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśnił następnie, że w niniejszej sprawie uznał za zasadne zastosowanie przepisów ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 roku (w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe). Wykonanie robót budowlanych z naruszeniem art. 28 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane, podlega rygorom przepisów art. 50 i art. 51 ustawy, które określają postępowanie organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z procedurą postępowania naprawczego opartego na przepisach art. 50 i 51 - Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, stwierdzając wykonanie robót bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia - wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych (w przypadku, gdy nie są one zakończone), a następnie nakazuje zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ wskazał, że przepis § 292 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określa parametry daszków nad wejściami do budynków, stwierdzając, że "wejścia do budynku o wysokości powyżej dwóch kondygnacji nadziemnych, mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, należy ochraniać daszkiem lub podcieniem ochronnym o szerokości większej co najmniej o 1 m od szerokości drzwi oraz o wysięgu lub głębokości nie mniejszej niż 1 m w budynkach niskich (N) i 1,5 m w budynkach wyższych. W ocenie organu orzekającego wykonane (daszki) poprawiły bezpieczeństwo użytkowania istniejącego budynku, nieposiadającego takich zadaszeń, stąd organ uznał za niezasadne nakładanie na inwestora obowiązku w tym zakresie. Z kolei przepis § 97 w/w rozporządzenia określa, że wysokość pomieszczenia gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań, a wysokość drzwi w/w pomieszczeń powinna wynosić co najmniej 1,9m. Wysokość pomieszczeń przedzielonych ścianą działową i nowopowstałego otworu drzwiowego to 1,77m. W ocenie organu w/w odstępstwa od przepisów są nieistotne, nie stwarzają zagrożenia, w szczególności bezpieczeństwa użytkowania. W/w pomieszczenia gospodarcze są ponadto przeznaczone jedynie na potrzeby użytkowników odrębnych lokali mieszkalnych budynku, nie są przeznaczone na pobyt ludzi, przy tym nie zmieniono w toku robót wysokości pomieszczenia w obrębie którego wykonano ściankę działową wydzielającą pomieszczenia. Organ stwierdził też, że wykonane roboty naruszają przepisy w/w rozporządzenia w zakresie odprowadzania wody opadowej. Sposób odprowadzania wody opadowej z zagłębionego terenu przy ścianach budynku reguluje § 126 ust.1 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym "dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, zgodnie z § 28 ust. 2. Z § 28 ust.2, iż "w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych". Natomiast odwodnienie pochylni przy budynku, od strony zaplecza, poprowadzono do wpustu wewnątrz budynku - a nie do kanalizacji deszczowej, istniejącej w ulicy (przedmiotowy budynek nie jest złączony z siecią kanalizacji deszczowej istniejącą w ulicy [...]), co stanowi o naruszeniu w/w przepisu. Organ zwrócił uwagę, że nie zmieniono w toku robót nachylenia pochylni (co dowodowo ustalono), a jedynie sposób jej utwardzenia, dlatego nie można zarzucić inwestorowi naruszenia przepisów techniczno-budowlanych związanych z jej spadkiem. Organ wyjaśnił następnie, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalono, iż pomimo naruszenia przepisów art. 28 i 30 ustawy - Prawo budowlane - w zakresie pozostałych wykonanych robót (w tym ściany działowej w pomieszczeniu piwnicy), nie stwierdzono ich nieprawidłowości, naruszenia zasad wiedzy technicznej, przepisów, wad technicznych, zagrożenia (nie wynikają one z zebranego materiału dowodowego - przeprowadzonych oględzin, protokołów okresowych kontroli budynku, opracowania sporządzonego przez osobę uprawnioną). W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym postępowanie administracyjne w sprawie uznano za bezprzedmiotowe w odniesieniu do robót budowlanych polegających na remoncie, zatem uznano za zasadne umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego niniejszego postępowania w części dotyczącej wykonania remontowych robót budowlanych. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania, w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne, bez względu na przyczynę, jest bezprzedmiotowe. Ponadto w uzasadnieniu organ podał, że protokół okresowej kontroli budynku z 2014 roku, stwierdza zawilgocenia dolnych partii ścian piwnicznych (określa ich stan jako zadowalający) i uszkodzenia trzonów kominowych na skutek czynników atmosferycznych (stan zadowalający) i stwierdził, że w budynku w 2005 roku wykonano roboty mające na celu poprawę stanu technicznego budynku - częściowo wykonano izolację przeciwwilgociową (w związku z którą w w/w opracowaniu "projekt budowlany" niezatwierdzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej - osoba uprawniona nie stwierdziła nieprawidłowości). Zdaniem organu orzekającego powstałe zawilgocenia mogą wynikać np. z braku lub uszkodzeń izolacji w innych częściach budynku, pogorszenia stanu technicznego budynku, lub też być związane z robotami wykonanymi w czasie wcześniejszym w obrębie instalacji deszczowej nieruchomości. Uszkodzeń trzonów kominowych w ocenie organu nie można również uznać za związane z wykonanymi robotami (nastąpiły na skutek czynników atmosferycznych wg zapisów protokołu). Dodatkowo organ stwierdził, że zakres niezbędnych do wykonania robót nałożonych niniejszą decyzją bezspornie wymaga ingerencji w części wspólne nieruchomości, m. in. grunt, należący do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Inwestor jednak nie posiada prawa do dysponowania częściami wspólnymi nieruchomości i obecnie nie jest właścicielem nieruchomości. Ustalono, w związku z pismem pełnomocnika J. M. (strony postępowania, współwłaściciela nieruchomości) z dnia [...] stycznia 2015 roku, że Z. C. - W. (będąca matką J. M.), korzysta z przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy użyczenia zawartej z J. M. w formie ustnej, ponosi opłaty związane z korzystaniem z nieruchomości, w szczególności za media, opłaca podatek od nieruchomości i podejmuje czynności utrzymujące nieruchomość w należytym stanie technicznym. Warunki w/w umowy nie mają znaczenia wobec konieczności realizacji robót w obrębie części wspólnych i niewątpliwego braku prawa do dysponowania nimi obecnie przez inwestora. Organ zwrócił też uwagę, że pełnomocnik J. M. również wskazał, iż inwestor nie posiada obecnie prawa do korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku wykonania robót w związku z odwodnieniem pochylni, a korzystanie przez inwestora z lokalu nie jest równoznaczne z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Wskazał ponadto, że z pism J. N. i K. N. również jednoznacznie wynika, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania częściami wspólnymi przedmiotowej nieruchomości w czasie wykonywania przedmiotowych robót budowlanych, wkrótce po ich wykonaniu, jak również obecnie (w związku z w/w robotami wniesiono m. in. skargę do organu) i to stanowisko jest przez nich konsekwentnie reprezentowane. Ponadto inwestor nie posiada zgody współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie częściami wspólnymi nieruchomości (ani nie jest jej właścicielem), w związku z koniecznością doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (współwłaściciele również konsekwentnie wnoszą o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego). Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z jednoznacznym, wyżej przytoczonym, wskazaniem organu drugiej instancji zawartym w decyzji z 2016 roku, zobowiązał inwestora również do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - uwzględniającego zgodę współwłaścicieli nieruchomości. W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyjaśnił, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania zastosowano się do wszystkich wymogów procedury administracyjnej, w tym wynikających z art. 10 § 1 i art. 81 kpa. Wskazał też ponownie, że uwzględniając całokształt materiału zgromadzonego w sprawie zasadne jest wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nałożenie na inwestora robót budowlanych wykonanych w 2005 roku w budynku przy ul. [...] [...] we [...] – Z. C.-W. - obowiązku wykonania robót budowlanych i czynności określonych w sentencji niniejszej decyzji, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w zakresie wykonania odprowadzenia wody opadowej z pochylni przy budynku przy ul. [...] [...] we [...] do sieci kanalizacji deszczowej w ulicy [...]. Z uwagi na brak zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem w odniesieniu do pozostałych wykonanych przez inwestora robót - postanowiono umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w części ich dotyczącej. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona: w części orzekającej o umorzeniu postępowania przez J. i K. N., którzy wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części zaskarżonej i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy oraz w części dotyczącej nakazu wykonania określonych czynności i robót budowlanych przez J. M., która wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części zaskarżonej i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy, nałożył na Z. C.-W., jako inwestora robót budowlanych wykonanych w 2005 r. w obrębie budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] we [...] , celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2018 r. następujących czynności i robót budowlanych: • wykonania odprowadzenia wody opadowej z pochylni przy budynku przy ul. [...][...] we [...] , zlokalizowanej od strony zaplecza nieruchomości, do sieci kanalizacji deszczowej w ulicy [...] - instalacją i przyłączem kanalizacji deszczowej zapewniającym spływ wód opadowych, w celu doprowadzenia do zgodności z § 126 ust. 1 w zw. z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422), • przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością przy ul. [...][...] we [...] na cele budowlane (w zakresie dotyczącym części wspólnych nieruchomości) - na okoliczność robót budowlanych wykonanych w obrębie budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] we [...] w 2005 roku oraz robót budowlanych nakazanych niniejszą decyzją. Organ zamieścił również pouczenie, że wskazane roboty budowlane należy wykonać zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i przepisami, pod nadzorem osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz przynależnej do Okręgowej Izby Zawodowej. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że czynności procesowe w rozpoznawanej sprawie zostały podjęte w związku z wnioskiem skierowanym w dniu [...] października 2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przez J. i K. N., którzy zwrócili się o interwencję w sprawie samowolnie realizowanych na nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] przez Z. C.-W. robót budowlanych, opisanych w podaniu i wnieśli o nakazanie przywrócenia wykonanych w budynku robót do stanu pierwotnego. Następnie przedstawił w szczegółowy sposób przebieg postępowania w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem wszystkich czynności wyjaśniających. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający – odwołując się do przepisów art. 28-31 ustawy – Prawo budowlane – wskazał, że ta regulacja oznacza, iż prowadzenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez dokonania wcześniej zgłoszenia zamiaru wykonania robót, stanowi samowolę budowlaną, tj. bezprawne działanie sankcjonowane przepisami ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie organ stwierdził – powołując się na akta sprawy, że Z. C.-W. nie posiadając wymaganej prawem akceptacji właściwego organu, podjęła się w 2005 roku przebudowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...][...] we [...] oraz jego remontu. Stypizował też we wskazanych dwóch kategoriach wykonane przez inwestora roboty budowlane oraz wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym bieżącą konserwację stanowią prace budowlane wykonywane na bieżąco, celem utrzymania obiektu budowlanego w dobrym stanie. W dalszej argumentacji organ odwoławczy powołał się na regulację zawartą w przepisach art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, wskazując że określa ona tzw. procedurę naprawczą, która uprawnia organ nadzoru budowlanego do ingerencji w przypadkach samowolnie realizowanych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, czyli takich, które wykonywane są w już istniejącym obiekcie, jak np. przebudowa lub remont. Przedstawił też etapy procedury naprawczej, a następnie wskazał, że decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zapada wówczas gdy organ stwierdzi brak w danym przypadku możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami - w zależności od charakteru i zaawansowania robót organ nakazuje zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Natomiast jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 tego artykułu. W przypadku ustalenia przez organ w toku postępowania, że wykonanych robót, choć zrealizowanych samowolnie, nie obarczają żadne nieprawidłowości, postępowanie kończy decyzja, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, tj. decyzja umarzająca postępowanie, która samowolne, lecz prawidłowo wykonane roboty legalizuje. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w ocenie organu pierwszej instancji, adekwatne w niniejszej sprawie są następujące przepisy: • art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - w zakresie dotyczącym robót polegających na wykonaniu odwodnienia pochylni prowadzącej do pomieszczenia pod wykuszem od strony zaplecza budynku, jako że, jak ustalił, roboty te zrealizowane zostały w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obarczające je jednak nieprawidłowości są tego rodzaju, iż możliwym jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem: jak mianowicie wskazał organ, zgodnie z § 126 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej - tymczasem w niniejszym przypadku odwodnienie poprowadzono, zamiast do sieci kanalizacji deszczowej istniejącej w ulicy [...] , do wpustu wewnątrz budynku, • art. 105 § 1 kpa - w zakresie pozostałych robót objętych postępowaniem, jako że, jak ustalił, roboty te zrealizowane zostały w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jednak nie obarczają ich żadne nieprawidłowości. Organ podkreślił, że nakaz, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - wykonania stosownych robót naprawczych, organ pierwszej instancji skierował do Z. C.-W. - jako inwestora, zobowiązując jednocześnie wyżej wymienioną do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością przy ul. [...][...] we [...] na cele budowlane w zakresie obejmującym roboty będące przedmiotem nakazu. W ocenie organu odwoławczego tak ukształtowane rozstrzygnięcie pozostaje wewnętrznie sprzeczne, bowiem istotą przewidzianej przez ustawodawcę procedury naprawczej jest doprowadzenie wykonanych nielegalnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w uprzednio zapadłych w sprawie decyzjach kasacyjnych przyjęte było stanowisko tej części judykatury, w ocenie której, prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może ograniczać weryfikacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wyłącznie do ich zgodności z przepisami prawa administracyjnego - organ zobligowany jest również do zbadania kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Ustalenia faktyczne w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Gwarantują one realizację wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego zasady, w myśl której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego - a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym - zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że nie do zaakceptowania jest taka interpretacja przepisów, która przyjmuje, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Ponadto podkreślił, że organy, czyniąc ustalenia w tej materii, nie wkraczają w sferę zastrzeżoną dla właściwości sądów powszechnych. Nie rozstrzygają bowiem sporów cywilnoprawnych co do tego, komu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, ponieważ stwierdziwszy, iż spór taki występuje, powinny rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa - do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Jednocześnie, brak jest w świetle powyższego podstaw do przerzucenia obowiązków związanych z usuwaniem skutków samowoli budowlanej na podmioty inne niż inwestor - skoro ten jest znany i ma dostęp do nieruchomości, w obrębie której dopuścił się samowoli budowlanej, i z niej korzysta. W dalszej argumentacji organ odwoławczy zwrócił uwagę, ż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej robót budowlanych, co do których stwierdził, iż wykonane zostały w sposób prawidłowy, tę część inwestycji tym samym legalizując - pomimo braku po stronie inwestora, jak wynika z poczynionych przez organ ustaleń, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie części wspólnych, na których roboty wykonano, legalizację tych z wykonanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych, co do których stwierdził, że zrealizowano je z uchybieniami, uzależniając już tak od wykonania przez inwestora wskazanych robót naprawczych, jak i od posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego taki podział objętych postępowaniem robót budowlanych nie znajduje żadnych podstaw i wskazuje na niekonsekwencję. Wszystkie bowiem roboty wykonane zostały w niniejszym przypadku przez inwestora, który nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można zatem legalizować części z tych robót tylko z tego powodu, że wykonano je dobrze, legalizację pozostałych robót - wykonanych źle, warunkując wykazaniem się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ ponownie podkreślił, że warunkiem legalizacji wszystkich wykonanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych jest ustalenie po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i odwołał się do wskazań zawartych w ostatniej decyzji kasacyjnej, stosownie do których organ pierwszej instancji powinien był zobowiązać inwestora, w ramach decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do przedłożenia w określonym terminie dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również do wykonania określonych robót budowlanych (w związku z realizacją inwestycji w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi), a w razie braku wypełnienia wskazanych obowiązków naprawczych, wydać rozstrzygnięcie zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, które w niniejszym przypadku sprowadzać się winno do zobligowania inwestora do przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie organu odwoławczego umorzenie postępowania znajduje uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do tych z wykonanych przez inwestora robót budowlanych, które polegały na utwardzeniu części terenu nieruchomości przy ul. [...] [...] we [...] - z przyczyn wyżej wskazanych, tj. braku podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że uznawszy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do podjęcia w sprawie decyzji merytorycznej, zdecydował o skorzystaniu z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa - w zakresie, w jakim przepis ten uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz orzeczenia o istocie sprawy. Odniósł się też do argumentacji środków zaskarżenia i wyjaśnił, że błędnie strona skarżąca zarzuca organowi pierwszej instancji w związku ze skierowaniem nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do Z. C.-W. naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ stwierdził, że istotą przewidzianej przez ustawodawcę procedury naprawczej jest doprowadzenie wykonanych nielegalnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym nie może być mowy o doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, których inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie jednak nakaz likwidacji samowolnie zrealizowanej inwestycji jest ostatecznością, tj. może zostać wydany dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi naruszenie prawa uniemożliwiające legalizację. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie może uznać a priori, że inwestor nie będzie w stanie zalegalizować wykonanych samowolnie robót budowlanych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nałożone w niniejszym przypadku na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązki: wykonania określonych robót budowlanych oraz przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mają charakter sprzężony - jeśli inwestor przedłoży stosowny dokument i jednocześnie wykona wskazane roboty, a będzie do tego uprawniony, jeśli taki dokument posiada, możliwą będzie legalizacja samowolnie wykonanych robót, jeśli natomiast dokumentu takiego nie uzyska, legalizacja inwestycji będzie wykluczona - wówczas wykonanie przez inwestora wskazanych robót budowlanych będzie zbędne, jako że wykonanie wyłącznie jednego z dwóch nałożonych obowiązków nie będzie wystarczające do legalizacji robót. Na opisaną powyżej decyzję wniesiona została przez J. M. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działająca imieniem skarżącej pełnomocnik zarzuciła kwestionowanej decyzji: 1) naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak precyzyjnego określenia w decyzji robót budowlanych, na których okoliczność wykonania Z. C.-W. miałaby przedłożyć dokument potwierdzający posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jedynie poprzez ogólne określenie, że roboty te zostały wykonane w 2005 r. 2) naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej: pr.bud) poprzez nałożenie na stronę (Z. C.-W.) obowiązku przedłożenia dokumentu, potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane: a) który to obowiązek nie wynika z ustawy, t.j. wymienionego wyżej przepisu; b) który jest jedynie czynnością dowodową a taka nie może doprowadzić obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż takimi czynnościami są jedynie czynności faktyczne, wymienione w w.w przepisie jako "określone czynności"; c) który nie jest związany z koniecznością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez podjęcie określonych robót budowlanych, a jedynie wiąże się z doprowadzeniem dokumentacji do określonego stanu; d) który nie stanowi przedmiotu weryfikacji przez organ w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie w/w przepisu; e) który wiąże kwestię doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych w sensie cywilnoprawnym, a nie administracyjnym; 3) naruszenie przepisu art. 3 pkt 7a pr.bud. poprzez błędne uznanie, że roboty, polegające na zmianie układu ścian działowych i otworów drzwiowych w obrębie piwnicy wraz z rozbiórką pieca w piwnicy spowodowały zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku, a zatem że stanowiły przebudowę w rozumieniu w.w przepisu. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik J. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została w odniesieniu do poszczególnych zarzutów stosowna argumentacja stanowiąca ich rozwinięcie. W doręczonej Sądowi w dniu [...] stycznia 2018 r. odpowiedzi na skargę na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji, wskazując dodatkowo, że w skardze nie zostały podniesione nowe okoliczności. Organ wskazał też, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji obarczają pewne uchybienia, ale brak było podstaw do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w związku z czym zasadne było zastosowanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 kwietnia 2018 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej oraz uczestniczka postępowania Z. C.-W. oświadczyli, że popierają skargę. Uczestniczka postępowania J. N. oświadczyła, że pozostawia rozstrzygnięcie w sprawie do uznania Sądu, natomiast uczestnik postępowania K. N. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powyżej powołanej uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 tej ustawy sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe wykaże, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazującego na naruszenie w sposób kwalifikowany – wcześniej wyjaśniony – przepisów prawa materialnego i postępowania. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 powoływanej powyżej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolite było rozumienie określenia "czynności" którym prawodawca posłużył się w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10, ONSA i WSA 2011, Nr 2, poz. 22) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa we wskazanym przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. Wobec treści art. 51 ust. 1 pkt 2 i wynikającej z niej funkcji tego przepisu nałożenie obowiązku nie może polegać na przedłożeniu dokumentu. Podkreślić przy tym należy, że właściwy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane tylko raz. Oznacza to, że nałożenie obowiązku przedłożenia określonego dokumentu orzeczone w formie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy powoduje, że organ nadzoru budowlanego uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie nie może w przyszłości orzec co do istoty sprawy (np. wyrok WSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 191/06, Lex nr 927616; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 208/08, Lex nr 516720; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1024/17). Uznanie, że na podstawie omawianego przepisu właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji wyłącznie rozstrzygającej sprawę co do istoty, zapewniając tym samym doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem akceptuje również doktryna (np. A. Gliniecki w: Prawo budowlane, Komentarz LexisNexis, Warszawa 2014). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Sąd nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania instancyjnego prowadzonego w sprawie. Uznaje również za prawidłowe przyjęte przez organ odwoławczy wyszczególnienie robót zrealizowanych przez Z. C.-W. w warunkach samowoli budowlanej i wymagających doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Zdaniem Sądu w obowiązujących warunkach prawnych organ odwoławczy – podporządkowany zasadzie dwuinstancyjności i wynikającemu z niej obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy – w sposób niewłaściwy zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wykorzystując go do zobowiązania Z. C.-W. jako inwestora samowolnych robót do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością przy ul. [...][...] we [...] (w zakresie dotyczącym części wspólnych tej nieruchomości) na okoliczność robót budowlanych wykonanych w obrębie budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] we [...] w 2005 roku oraz robót budowlanych wskazanych podjętą decyzją. Wskazać przy tym należy, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie bezwzględnie podziela ocenę organu odwoławczego uznającego, że przy doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy wykazać również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnie bowiem organ odwoławczy argumentuje, że nie można uznać za nienaruszającą przepisów prawa (zgodną z prawem) inwestycję zrealizowaną na nieruchomości, którą inwestor dysponował bezprawnie. Przez stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane należy rozumieć nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotne też jest, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowlanej, wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane czy w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że prawo takie posiada. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać również m.in. ten, kto zamierza prowadzić roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia (art. 30 ust. 2). Z przepisów prawa budowlanego można zatem wysnuć wniosek, że badanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane leży w zakresie uprawnień organów nadzoru budowlanego i bez znaczenia pozostaje, że jest to tytuł cywilnoprawny. Skoro zatem realizacja inwestycji wymaga prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można zaakceptować takiej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która pozwala na legalizację robót budowlanych wykonanych pomimo niedysponowania prawem wskazanym w art. 3 pkt 11 tej ustawy. Nie ma zatem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r. akt II OSK 2183/11). Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd prezentowany w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym przyjmuje się, że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny, co również wskazywano w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. wcześniej powołanej. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania prowadzonego przez organ administracji (wyrok NSA z 10 września 2013 r., II OSK 887/12), przy czym obowiązkiem organu będzie wówczas każdorazowo rozważenie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., II OSK 320/14). Sąd uznaje również za prawidłowe i słuszne stanowisko przyjmowane w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym o braku możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w przypadku wątpliwości, czy też braku podstaw do stwierdzenia, że adresat takiej decyzji – samowolny inwestor, dysponował nieruchomością na cele budowlane (np. wyroki NSA z dnia: 5 września 2017 r., II OSK 3063/15; 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; 29 stycznia 2016 r., II OSK 1311/14; 8 marca 2016 r., II OSK 1079/14; 9 marca 2016 r., II OSK 1720/14; 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15; 17 marca 2016 r., II OSK 1796/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1866/14; 19 kwietnia 2016 r., akt II OSK 1972/14; 23 czerwca 2016 r., akt II OSK 222/16). Przyjęte stanowisko orzecznicze wyprowadzone jest ze stwierdzenia, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 5 I ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co rozumie się stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Podstawowe obowiązki organów nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym sprowadzają się do ustalenia zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót budowalnych do stanu zgodności z prawem. Dokonując tych ustaleń organy nie mogą pomijać, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Możliwość wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi jedynie ułatwienie dowodowe, gdyż złożenie takiego oświadczenia w przepisanej formie (art. 32 ust. 4 pkt 5 i 6 Prawa budowlanego), w przypadkach określonych w Prawie budowlanym, jest wystarczającym dowodem na okoliczność, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenie, w przypadkach wskazanych w ustawie, nie jest kwestią tylko formalną, ponieważ oświadczenie to składa się dlatego, żeby wykazać spełnienie warunku, od którego zależy wykonywanie prawa zabudowy. W pozostałych przypadkach inwestor nie może wykazać prawa do dysponowania nieruchomością składając oświadczenie, co oznacza, że posiadanie tego prawa powinno być ustalone w tych przypadkach na ogólnych zasadach, czyli na podstawie dowodów z reguły w formie dokumentów, stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na uprawnienie do wykonania określonych, będących z zasady przedmiotem postępowania, robót budowlanych (np. wyrok WSA z dnia 9 marca 2016 r., II OSK 1720/14). W tak określonych warunkach prawnych i wobec okoliczności faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie powinnością organu orzekającego było – w ocenie Sądu – wyjaśnienie przed wydaniem decyzji orzekającej o obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu uzyskania stanu zgodności z prawem, kwestii posiadania przez Z. C.-W. prawa do dysponowania nieruchomością przy ul. [...][...] we [...] (w zakresie części wspólnych tej nieruchomości) na cele budowlane w odniesieniu do robót budowlanych zrealizowanych w 2005 roku oraz nakazanych zaskarżoną decyzją. Należy bowiem rozważyć konieczność podjęcia różnych rozstrzygnięć, co do istoty sprawy w zależności od tego, czy inwestor przedłoży w toku postępowania dokument potwierdzający posiadanie tego prawa, czy też go nie uzyska. Jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu dla umożliwienia inwestorowi przedstawienia tego dowodu, a w konsekwencji uzyskania stanu zgodności z prawem robót samowolnie zrealizowanych, organ powinien też ocenić zasadność zawieszenia postępowania przy uwzględnieniu przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zależności od działań deklarowanych przez inwestora. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.