II SA/Wr 670/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A z/s w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w L. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz Przedsiębiorstwa A z/s w L. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2004 r. ([...]), Prezydent L. – po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa A o podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 41/10, 41/11 i nr 41/12 - działając na podstawie art. 97 i art. 123 k.p.a. oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) i art. 62 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - postanowił zwiesić postępowanie w sprawie wnioskowanego podziału. Organ ustalił bowiem, że dla terenu na którym leżą działki przeznaczone do podziału, brak jest planu miejscowego a dotychczas nie ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia tego planu. W tej sytuacji nie można dokonać zamierzonego podziału. W związku z położeniem nieruchomości przeznaczonych do podziału, w granicach terenu górniczego "L. I", dla którego istnieje ustawowy obowiązek sporządzenia planu miejscowego (co wynika z art. 53 prawa geologicznego i górniczego) sprzeciwia się temu również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Dlatego też – powołując się na art. 62 ust. 2 tej ustawy - organ pierwszej instancji uznał za konieczne zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez Zarządcę Komisarycznego Przedsiębiorstwa A, który wskazywał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 78 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przywołanym przepisem, w razie braku planu miejscowego - jeżeli gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia tego planu – zasady podziału nieruchomości, ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Żalący się nadmienił również, że dla przedmiotowego terenu dokonano już podziału geodezyjnego zgodnie z postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2004 r. Wydzielone wówczas działki nie zostały jednak sprzedane. Obecnie zgłosił się nabywca który zainteresowany jest zakupem nieruchomości według innego podziału, co zmusza firmę do podjęcia tych do ponownego podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 11 października 2004r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że od 22 września 2004 r. obowiązują regulacje prawne odnoszące się do podziałów nieruchomości, zawarte są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wraz ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492). Kwestie związane z zawieszeniem postępowania podziałowego, reguluje zaś przepis art. 94 tej ustawy. Analizując przywołane przepisy Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje ust. 3 art. 94, zgodnie z którym, w przypadku nie uchwalenia planu miejscowego dla obszarów objętych na mocy przepisów odrębnych obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu. Z akt sprawy wynika bowiem, że dla miasta L. nie opracowano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , a poprzedni przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Kolegium stwierdziło również, że stanowiące przedmiot postępowania podziałowego działki, położone są na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego – teren górniczy Lublin I. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenów górniczych wynika zaś wprost z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27 z późn. zm.). Organ odwoławczy podniósł ponadto, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które odnoszą się do podziałów nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego, położonych na obszarze nie objętym obowiązkiem sporządzenia tego planu. W tym znajduje się również wskazany przez skarżącego, przepis art. 94 ust. 1 w brzmieniu aktualnie nieobowiązującym. Z tego względu Kolegium uznało zawieszenie postępowania za zasadne. Powyższe stanowisko w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zakwestionowane zostało przez Zarządcę Komisarycznego Przedsiębiorstwa A z/s w L. Podobnie jak w odwołaniu skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 78 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w razie braku planu miejscowego, jeżeli gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia tego planu – zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadmienił również, że na przedmiotowej nieruchomości dokonany był podział geodezyjny w 2002 r. W wyniku tego podziału firma otrzymała zgodę Wojewody D. i Ministra Skarbu Państwa na zbycie wydzielonych działek. Ponieważ jednak zjawił się nabywca, który zainteresowany jest zakupem części nieruchomości według innego podziału, konieczne jest dokonanie zmian w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumenty i stanowisko prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast przepis art. 135 przywołanej ustawy zobowiązuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając w tym aspekcie, okoliczności faktyczne ustalone w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji publicznej, oraz istniejące wówczas okoliczności prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego, co powoduje konieczność zastosowania art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Zważyć bowiem należy, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało w toku postępowania o dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia takiej sprawy są zaś przepisy art. 93 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Z przywołanych przepisów wynika, że istotą postępowania o geodezyjny podział nieruchomości jest ustalenie, czy proponowany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest bowiem materialnoprawną przesłanką dopuszczalności tego podziału (art. 93 ust. 1). Może się jednak zdarzyć – co bywa częstym przypadkiem, szczególnie po dniu 31 grudnia 2003 r. – że nieruchomość przewidziana do podziału, położona jest na obszarze dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja również została uregulowana w przywołanej ustawie. Zgodnie z art. 93 ust. 1 w przypadku braku planu miejscowego stosuje się przepis art. 94 tej ustawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w dacie złożenia przez stronę wniosku o podział nieruchomości – tj. w dniu 11 sierpnia 2004 r., dla terenu na której była ona położona nie obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania i gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu. W tej sytuacji zastosowanie w sprawie winien mieć art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołany przepis w dacie wszczęcia postępowania podziałowego w ust. 1 stanowił, że "w razie braku planu miejscowego, jeżeli gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania tego planu – zasady podziału nieruchomości ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie brzmienie omawianej normy prawnej nadane zostało, powoływanym przez skarżącego przepisem art. 78 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wprowadzał zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami od dnia 11 lipca 2003 r. Wskazać również trzeba, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zacytowanym wyżej brzmieniu, obowiązywał do dnia 22 września 2004 r. W tym dniu weszły bowiem w życie regulacje ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492), które w art. 1 pkt 56 nadały nowe brzmienie art. 94 ust. 1 i dodały do tego przepisu ust. 3. Zgodnie zatem z nową regulacją, powoływany przez stronę skarżącą art. 94 ust. 1 uzyskał brzmienie: "W przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem wydania wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji". W ust. 3 omawianego przepisu postanowiono natomiast, że jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych, na mocy przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu. Z przywołanych regulacji wynika zatem, że w dniu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zastosowania miał przepis art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązujący w nowym brzmieniu. Trzeba również zwrócić uwagę, że postępowanie o podział nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym, zatem znajdują w nim zastosowanie wszelkie regulacje właściwe dla tego postępowania. Jedną z podstawowych zasad jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która statuuje obowiązek podwójnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy – najpierw przez organ pierwszej instancji a następnie przez organ drugiej instancji. Z zasady tej wynika, że organ odwoławczy nie może – po wniesieniu środka zaskarżenia - ograniczyć się wyłącznie do zarzutów w nim przedstawionych ale musi sprawę na nowo rozpoznać i rozstrzygnąć. Przy ocenie sprawy, organ ten musi stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia odwoławczego (zażaleniowego). Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpoznaniem odwołania (zażalenia), organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że nowych przepisów wynika co innego (patrz tez wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. II SA 2057/01, LEX 121774). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy więc stwierdzić, że Kolegium dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, zasadnie uznało, że ze względu na zaistniałe zmiany stanu prawnego, przedstawione przez organ pierwszej instancji przyczyny zawieszenia postępowania, należy oceniać przez pryzmat przepisów materialnoprawnych a nie procesowych. Zważyć bowiem należy, że pomimo, iż zwieszenie postępowania jest - co do zasady - zdarzeniem procesowym, a przyczyny prowadzące do zawisłości sprawy wymienione są w kodeksie postępowania administracyjnego, to jednak w rozpatrywanej sprawie, podstawa zawieszenia postępowania zawarta została w przepisie prawa materialnego tj. w art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oceniając przywołaną regulację z procesowego punktu widzenia, stwierdzić trzeba, że stanowi ona samodzielną podstawę prawną do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania o podział nieruchomości. Jest to więc lex specialis w stosunku do przepisów o zwieszeniu postępowania zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego i w tym zakresie modyfikuje zasady określone w kodeksie. Oceniając stan faktyczny zaistniały w rozpatrywanej sprawie Kolegium uznało, że wypełnia on hipotezę objętą art. 94 ust. 3, gdyż nieruchomość położona jest na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek ten wynika zaś wprost z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.), który stanowi, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wobec przedstawionych okoliczności nasuwa się oczywisty wniosek, że dla ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 94 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało w pierwszym rzędzie ustalić, czy nieruchomość objęta proponowanym podziałem znajduje się w granicach terenu górniczego o którym mowa w art. 53 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego. Na podstawie przepisów przywołanego aktu prawnego można ustalić, że za teren górniczy uznaje się przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 pr. geolog). Natomiast granice terenu górniczego wyznacza organ koncesyjny w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego (art. 25 ust. 2 przywołanej ustawy). Z art. 25 ust. 1 i 3 Prawa geologicznego i górniczego wynika z kolei. że wyznaczenie granic terenu górniczego następuje w koncesji na wydobywanie kopalin, przy czym granice terenu górniczego ulegają zmianie (przez zmianę decyzji) w zależności od rzeczywistych szkodliwych wpływów robót górniczych zakładu górniczego. Z przedstawionych przepisów wywieść można więc, że ustalenie terenu górniczego następuje w sposób zindywidualizowany i sformalizowany oraz, że powinno być w odpowiedni sposób udokumentowane. Na podstawie nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy, jak też na podstawie treści zaskarżonego postanowienia nie można jednak określić, w jaki sposób i na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach terenu górniczego. Trzeba zatem przypomnieć, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie, rozpoznaje ją merytorycznie w jej całokształcie. Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim "zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności". Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym, do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie - o ile oczywiście mieści się to w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego i nie narusza zasady dwuinstancyjności. Z przedstawioną wyżej zasadą w sposób ścisły koresponduje nałożony na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy zobowiązane są więc gromadzić dowody, które pozwalają na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów mających znaczenia dla sprawy. Dowodu nie wymagają jedynie fakty powszechnie znane lub fakty znane organowi z urzędu. Te jednak należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 k.p.a.). Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie, przedstawione dyrektywy proceduralne zostały naruszone. Kolegium nie wyjaśniło bowiem z jakich względów przyjęło za udowodnione stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach terenu górniczego L. I, a w konsekwencji, że znajduje się na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na potwierdzenie tej okoliczności brak jakichkolwiek dowodów o których mowa w przepisach prawa geologicznego i górniczego, ani też potwierdzenia, że inny sposób kwestia ta była wyjaśniana (np przez sprawdzenie w rejestrze obszarów i terenów górniczych). Brak w tym względzie również stosownych wyjaśnień w uzasadnieniu postanowienia zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, co z kolei narusza art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Należy zatem zwrócić uwagę, że jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszające prawo rozstrzygnięcie – wydaje również rozstrzygnięcie naruszające prawo ( patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., IISA 1829/85, ONSA 1986, Nr 2, poz. 43). W konsekwencji stwierdzić należy, że brak wyjaśnienia okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, powoduje, że wydanie zaskarżonego postanowienia należy uznać za przedwczesne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium powinno rozważyć, mając na względzie zakres uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Odnosząc się natomiast do zasadniczego zarzutu skargi należy wyjaśnić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 78 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem przepisem, w którym wprowadzono zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami (a więc w innym akcie prawnym), w tym między innymi, w jej art. 94. Zmiana aktu prawnego dokonywana w innym akcie prawnym, jest często stosowanym zabiegiem legislacyjnym. Należy więc stwierdzić, ze skarżący w istocie domagał się zastosowania w sprawie art. 94 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. Jak jednak słusznie Kolegium zauważyło, było to niedopuszczalne, gdyż w dniu orzekania przez organ II instancji przepis w tym brzmieniu już nieobowiązywał, na skutek omówionych wyżej zmian legislacyjnych. Żądanie skargi w tym zakresie należy więc uznać za nieuzasadnione. Natomiast pozostałe argumenty mają bardziej charakter słusznościowy i jako takie muszą pozostać poza oceną Sądu skoro bada on zaskarżony akt tylko pod kątem zgodności z prawem. Mają jednak na względzie wskazane wcześniej uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 cytowanej ustawy.