II SA/Wr 671/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przy ul. [...] w W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem kosztów postępowania sądowoadministarcyjnego Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta W. odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji organ polegającej na nadbudowie kondygnacji mieszkalnej w parterowym budynku usługowym. W wyniku oględzin terenu i analizy obszaru planowanej inwestycji ten ustalił, że teren przeznaczony jest pod usługi i zagospodarowany został zespołem obiektów handlowo - usługowych, otoczonych dziesięciopiętrowymi budynkami wielorodzinnymi. Na zabudowę usługową składają się parterowe obiekty o zróżnicowanym wyrazie architektonicznym. Jak ustalono, żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań zarówno w zakresie kontynuacji funkcji (brak obiektów dwukondygnacyjnych mieszczących w parterze usługi, a nad nimi mieszkania) jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (dołożenie kondygnacji zaburzy układ harmonijnej zabudowy parterowej). Planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia więc wymagań dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także łamie zasady ogólne wynikające z art. 1 tej ustawy. Do decyzji załączono analizę funkcjonalno-przestrzenną terenu oraz część graficzną analizy. W załącznikach opisano treść zamierzenia inwestora, zatem nadbudowę obiektu usługowego o powierzchni 323,80 m², przekrycie budynku dachem czterospadowym o kącie nachylenia 12°, zwiększenie wysokości obiektu do 8,50-9 m w kalenicy. Analizą objęto teren działek przyległych oraz znajdujących się w bliskim sąsiedztwie. W zespole zabudowy usługowej przeważają nieduże obiekty o elewacji frontowej szerokości 6m i powierzchni zabudowy około 55 m². W bezpośrednim sąsiedztwie powstaje podobny obiekt parterowy z płaskim dachem, z frontem o szerokości około 20m i powierzchni zabudowy 300m². W pobliżu zlokalizowano aptekę parterową (szerokość 15 m, powierzchnia 200m²). Dalej istnieje ciąg obiektów handlowych, parterowych z dachami o kącie nachylenia 30°. Działki zlokalizowane są w granicach osiedla mieszkaniowego. Z załączonej części graficznej wynikało, że analizą objęto ciąg działek usytuowanych przy ul. [...] po obydwóch stronach działek inwestora, obszar analizowany otoczony jest budynkami wielorodzinnymi. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr. 164, poz. 1588) wskutek niewyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej inwestora, lecz wzdłuż linii zabudowy i jednie w najbliższym sąsiedztwie. Granice obszaru powinny więc zostać wytyczone w promieniu co najmniej 90 metrów od działki inwestora, bez pomijania nawet odległych działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W ocenie organu granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, zaś rozszerzenie obszaru nie mogło zmienić wyników analizy, skoro na całym osiedlu mieszkaniowym nie ma obiektu dwukondygnacyjnego z usługami na parterze i mieszkaniami nad nimi. Zgodnie z art. 1 i art. 61 ustawy projektowana zabudowa powinna spełniać warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w trybie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z opracowanej analizy wynika jednoznacznie brak możliwości zachowania tych wymagań, zwłaszcza co do możliwości kontynuacji funkcji. Z przytoczonych przepisów nie wynika dopuszczalność wyznaczenia obszaru analizowanego w znacznej odległości od działki inwestora. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty oraz dodał, że w granicach osiedla mieszkaniowego przy ul. Palisadowej znajduje się obiekt podobny do wnioskowanego, zaś w budynkach wielopiętrowych na parterze usytuowane są lokale usługowe i handlowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) definiuje w art. 2 pkt 1 pojęcie ładu przestrzennego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organ trafnie zwrócił uwagę na ustanowiony w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy wymóg dążenia przy stosowaniu ustawy do tworzenia ładu przestrzennego. Jednocześnie jednak ogólne przepisy ustawy nakazują uwzględnianie prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), a szczególnie przysługującego każdemu prawa do zagospodarowania własnego terenu, w granicach określonych ustawą i bez naruszania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1). Wydanie zakazu zabudowy traktować zatem należy w kategoriach ograniczenia wynikającego z prawa własności swobodnego prawa do zabudowy i dlatego wymaga wszechstronnego rozważenia występujących w danej sprawie okoliczności, tłumaczenia wchodzących w rachubę wątpliwości na korzyść inwestora oraz wnikliwego uzasadnienia. Jak wiadomo, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie wniosku inwestora wymaga ustalenia, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wynikało z ustaleń przytoczonych przez organ, podstawowym przeznczeniem terenu sąsiadującego z działkami inwestora była zabudowa wielorodzinna, blokami mieszkalnymi o jedenastu kondygnacjach, zaś temu typowemu (tzw. wielka płyta) osiedlu mieszkaniowemu towarzyszyła zabudowa niezbędnych dla jego prawidłowego funkcjonowania niewielkich obiektów handlowych bądź usługowych. Nie wykluczone, co twierdził skarżący w skardze, że cześć pomieszczeń w parterach domów mieszkalnych została przeznaczona na lokale użytkowe, w tym punkty usługowe lub sklepy. Dokunując oceny dopuszczalność zabudowy należało uwzględnić decydujące o przeznaczeniu terenu usytuowanie na nim osiedla mieszkaniowego. W ocenie Sądu było uchybieniem organów wyizolowanie z terenu osiedla, obszaru zabudowanego obiektami towarzyszącymi i podjęcie próby ujednolicenia kształtu tych obiektów, bez ich powiązania z osiedlem i przy pominięciu ich funkcji uzupełniającej, Wymagało zastanowienia, czy nadbudowa jednej kondygnacji mieszkalnej na budynku usługowym usytuowanym na osiedlu mieszkaniowym, pozostawała w sprzeczności z dotychczasową zabudową. Wśród typowych obiektów uzupełniających zabudowę wielorodzinną, niesprzecznych z jej funkcją nie muszą występować jedynie obiekty nawiązujące do istniejącej zabudowy uzupełniającej, a przeciwnie, łatwo sobie wyobrazić obiekty nie stanowiące jej kontynuacji, a pomimo to dopuszczalne według kryteriów ustanowionych w art. 1 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nawet gdyby ograniczyć oceny do zabudowy uzupełniającej, to również nie powinno wymagać się budowania takich samych obiektów, lecz przykładowo ocenić, czy po nadbudowaniu kondygnacji mieszkalnej budynek zachowa jako dominującą funkcję usługową. Z kolei przy stosowaniu rozporządzenia (powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588) należało pamiętać o jego charakterze wykonawczym do ustawy, co nakazuje wykładnię jego przepisów w nawiązaniu do zasad ogólnych ustanowionych w ustawie, zatem w kierunku przychylnym dla zamierzenia inwestycyjnego, przy wyjątkowym, wnikliwie i wszechstronnie uzasadnionym przypadkiem odmowy motywowanym niemożnością ustalenia w decyzji pozytywnej wymagań sprecyzowanych w rozporządzeniu. W części wstępnej rozważań przytoczono uwagi uzasadniające ocenę o nadmiernym zawężeniu obszaru analizowanego, przez pominięcie usytuowania działek usługowo-handlowych na terenie osiedla mieszkaniowego i dla jego potrzeb. Tym niemniej w ustaleniach organów przytoczono jako istotne funkcje i kształt tych obiektów mieszkaniowych, pozostawionych poza obszarem analizowanym. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi o terenie "wokół" działki budowlanej i w tym sensie wydają się uzasadnione zarzuty skargi dotyczące zawężenia obszaru analizowanego. Ustawa i przepisy wykonawcze wymagają podjęcia przez organ wysiłku wkomponowania nowej zabudowy w zabudowę istniejącą, przy ewentualnym wezwaniu inwestora do dostosowania wniosku do usprawiedliwionych wymagań organu. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynikało niewątpliwie, że organy tego wymogu nie spełniły, wskutek pominięcia istotnych okoliczności umożliwiających prawidłowe stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co wynikało zarówno z błędnej wykładni tego przepisu lub naruszenia §3 rozporządzenia, jak i istotnego naruszenia art. 7, art. 77§1, art. 80 i art. 107§3 k.p.a. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 04.05.09r.