II SA/Wr 671/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu podjęcia stosownych działań oraz wykonania urządzeń, które zapobiegną szkodliwemu oddziaływaniu wód spływających na działkę sąsiednią I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Ż. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 469) nakazał Z.W. – właścicielowi działki nr 227, obręb W., podjęcie stosownych działań oraz wykonania urządzeń, które zapobiegną szkodliwemu oddziaływaniu wód spływających z działki nr 227 na działkę sąsiednią nr 228/1, obręb W., przez: a) ułożenie wzdłuż istniejącego ogrodzenia od strony działki 227 drenażu opaskowego o średnicy 10 cm z rury drenarskiej karbowanej PVC z otworami 2,5x5 mm w obsypce piaskowo-żwirowej, b) przyłączenie wykonanego drenażu do studni o średnicy min 1000 mm i odprowadzanie wody do kanalizacji deszczowej w drodze, c) zabezpieczenie skarpy gruntu od strony istniejącego płotu przed osuwaniem. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że właściciel działki nr 228/1, obręb W., W.F., zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Ż. o interwencję w sprawie podniesienia terenu działki sąsiedniej nr 227, co – jego zdaniem – stanowi zagrożenie obsunięcia się ziemi z powstałych skarp podczas opadów deszczu oraz powoduje zalewanie wodami opadowymi terenu jego działki. W trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdził, że na działce nr 227 wykonano niwelację gruntu poprzez jego podniesienie w celu przystosowania działki do zabudowy mieszkaniowej. Z treści opinii wykonanej na zlecenie organu w sprawie zmiany stanu wód gruntowych na przedmiotowej działce wynika, iż zmiana charakteru użytkowania działki nr 227, która dotychczas stanowiła użytek rolny porośnięty trawami, a obecnie stanowi teren przeznaczony w przyszłości do zabudowy, może spowodować wymywanie i znoszenie wraz z wodą opadową frakcji drobnego iłu i piasku na teren działki nr 228/1, szczególnie podczas występowania deszczów nawalnych. W opinii zasugerowano działania mające na celu zabezpieczenie działki nr 228/1 przed negatywnymi działaniami wody opadowej. Przywołując następnie art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego oraz biorąc pod uwagę, że działka nr 227 posiada przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, a nakaz przywrócenia stanu poprzedniego terenu działki uniemożliwiłby przeprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na jej terenie, Burmistrz Ż. podjął decyzję o nakazaniu wykonania urządzeń zapobiegających ewentualnemu szkodliwemu oddziaływaniu wód opadowych na działkę sąsiednią. Organ stwierdził, że sposoby wykonania prac określonych wyżej są najprostszymi rozwiązaniami wskazanymi w opinii biegłego i dlatego są najmniej uciążliwe do wykonania przez zobowiązanego. Odwołując się od powyższej decyzji Z.W. podniósł, że decyzja ta jest w dużej części oparta na opinii sporządzonej na zlecenie Urzędu Miejskiego w Ż., zawierającej szereg nieścisłości i błędów. Wywodząc, że korekta ukształtowania działki nr 227 nie spowodowała naruszenia art. 29 Prawa wodnego, zarzucił, że w opinii nałożono zalecenia dotyczące wyłącznie jego posesji, pomijając innych użytkowników w rejonie ul. [...]. W opinii skarżącego, przeprowadzone przez niego prace na działce nr 227 nie spowodowały jakichkolwiek trwałych zmian stanu wody na gruncie i w żadnym razie nie spowodowały zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych. Stwierdzając, że poprzez nałożenie na niego obowiązku wykonania urządzeń staje się jedynym podmiotem w rejonie ul. [...] w W., który będzie miał urządzenia do odprowadzania wód opadowych, a zatem będzie odprowadzał wody opadowe spływające zgodnie z konfiguracją terenu z działek położonych powyżej jego działki, w tym z działki gminnej (drogi), zarzucił, że gmina w ogóle nie rozważyła całościowo problemu odprowadzania wód opadowych w tym rejonie. Skarżący podniósł, że po otrzymaniu opinii biegłego zgłosił pisemny wniosek wykonania działań ograniczających spływ wód opadowych z jego działki, jednak organ nie odniósł się do tej propozycji. Polemizując z nałożonymi na niego w kwestionowanej decyzji obowiązkami, skarżący wskazał, że w opinii biegły podał inny sposób rozwiązania przedmiotowego zagadnienia, jednak organ nie odniósł się do tego drugiego wariantu. Uważając, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z art. 29 Prawa wodnego, skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił dotychczasowy przebieg postępowania i powołując się na opinię rzeczoznawcy w zakresie melioracji wodnych wykonaną w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, podkreślił, że kotlinka działki 227 do czasu zmiany przez podwyższenie stanowiła zlewnię wód opadowych. W tak istniejącym terenie spływ wody dokonywał się przez naturalne wytworzone struktury gruntowe (bardzo rzadko spływy powierzchniowe). W wyniku interwencji ludzkiej w trakcie budowy budynków mieszkalnych i ogrodów przydomowych, zostały naruszone struktury glebowe oraz poziomy gromadzenia wód. Przytoczywszy art. 29 Prawa wodnego, Kolegium podniosło, że ustawodawca nie tylko zakazał właścicielowi gruntu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód i ścieków na inne grunty, ale również zobowiązał go do dbania aby stan stosunków wodnych na jego gruncie nie przyczyniał się do powstania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez jego działania, ale też działania osób trzecich, jak też na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego oraz innych osób. W opinii organu II instancji, konstrukcja art. 29 ust. 3 Prawa wodnego pozwala przyjąć taką regułę interpretacyjną, iż przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, to jest takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, że ich wykonanie nie zapobiegnie wpływom na grunt sąsiedni. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium wywodziło, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić i wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkody na gruncie sąsiednim. Wymaga to co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w której treść merytoryczną organ nie może wkraczać, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, jaką posiada biegły, ma jednak obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na opinii rzeczoznawcy S. w zakresie melioracji wodnych i stwierdziło, że z opinii tej wynika, że na działce nr 227, będącej własnością Z.W., nastąpiła zmiana stosunków wodnych w wyniku ingerencji ludzkiej w trakcie budowy budynku mieszkalnego i ogrodu przydomowego zostały naruszone struktury glebowe oraz poziomy gromadzenia wód. Na zdjęciach dołączonych do akt sprawy widać, że w wyniku opadów deszczu następuje rozmywanie usypanych przez skarżącego skarp, widoczne są wydrążone przez deszcz osuwiska ziemi. Do tej pory przed nawiezieniem ziemi przez Z.W. na działce nr 227 była naturalnie ukształtowana kotlinka, która stanowiła zlewnię wód opadowych. W tak istniejącym terenie spływ wody dokonywał się przez naturalnie wytworzone struktury gruntowe (bardzo rzadko spływy powierzchniowe). Obecnie woda nie wsiąka i zalewa posesję W.F.. Ziemia z niezabezpieczonych skarp nie stanowi zwartej, zbitej struktury, jak to miało miejsce przed nawiezieniem ziemi. Obecnie woda przesiąka przez luźne nasypy ziemne pozbawione poziomych miejsc gromadzenia się wód i w konsekwencji stan ten doprowadził do zalania posesji W.F., a skarpy nawiezionej ziemi mogą w każdej chwili zsunąć się na płot okalający dom na działce 228/1. Organ podał, że z opinii wynika, w jaki sposób należy zabezpieczyć teren na działce nr 227. W ocenie Kolegium, opinia sporządzona jest w sposób jasny i wynika z niej, że przyczyną zalewania działki nr 228/1 były czynności podjęte przez właściciela działki 227, polegające na naruszeniu struktur glebowych i poziomów gromadzenia wód, co było konsekwencją budowy budynku mieszkalnego. Ponadto na zdjęciach widać, że nasypanie tak dużej ilości ziemi powoduje osuwanie się jej, co może zagrozić działce 228/1. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, organ I instancji właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe, zawiadomił stronę o miejscu i terminie oględzin, przekazał jej opinię rzeczoznawcy, a organ po konsultacji z rzeczoznawcą ustosunkował się do wniesionych przez stronę uwag do opinii. Odnosząc się do zarzutu strony, że nie była obecna przy wykonaniu przez organ zdjęć w dniu 4 maja 2015 r., Kolegium podało, że zdjęcia te nie przesądziły o rodzaju rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż podstawą rozstrzygnięcia była opinia rzeczoznawcy, a pozostałe zdjęcia potwierdzają osuwanie się ziemi na działce nr 227. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo zastosował rozwiązanie przewidziane w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, polegające na wykonaniu urządzeń zapobiegających powstawaniu szkody. Na powyższą decyzję Z.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 Prawa wodnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7 i art. 9 w związku z art. 61 kpa. Zdaniem skarżącego, w rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie zaistniały. Korekta ukształtowania działki nr 227 nie spowodowała naruszenia art. 29 Prawa wodnego. Przed korektą spływ wód odbywał się w kierunku wschodnim i nadal odbywa się w tym kierunku, zatem w tym zakresie nie nastąpiła żadna zmiana. Przepływ w obrębie przypowierzchniowej warstwy gruntów również nie został zahamowany, a wprost przeciwnie poprzez rozluźnienie gruntu przepływ wody w gruncie został ułatwiony. Skarżący zaznaczył, że biegły w opinii wskazał, że w istniejącym terenie obejmującym również sąsiednie działki zostały naruszone struktury. Doszło do naruszenia struktur glebowych oraz poziomu gromadzenia wód w wyniku interwencji ludzkiej w trakcie budowy budynków mieszkalnych i ogrodów przydomowych. Działka nr 227 jest niezabudowana, a zatem to nie skarżący spowodował zmiany stanu wody w gruntach. Nadto biegły wskazał, że pobocze istniejącej drogi gminnej o nawierzchni asfaltowej należy podnieść, by zapewnić swobodny odpływ wody. Skarżący zarzucił, że obliczenia dokonane w opinii odnoszą się do powierzchni 4900 m², podczas gdy działka nr 227 ma powierzchnię 3800 m². Rozwijając podnoszone zarzuty skarżący wywodził, że organ II instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania uzupełniającego, nakazano skarżącemu wykonanie najgorszego i najdroższego wariantu zaproponowanego przez biegłego, a ponadto nie wykazano szkody w toku postępowania na gruncie sąsiedzkim. Zdaniem skarżącego, dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy było niezbędne rozszerzenie kręgu stron, albowiem to nie skarżący doprowadził do zmiany stosunków wodnych na gruncie, ale właściciel drogi gminnej i właściciele działek położonych nad działką 227, gdyż z nieprawidłowo zbudowanej drogi gminnej woda opadowa spływa i zalewa niżej położone działki, w tym działki stron. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie skarżący przedłożył opinię dotyczącą spływu wód opadowych z terenu działki nr 227 (obr. W.) oraz zmiany stanu wody na gruncie, autorstwa dra M.R., ze stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 469), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 29 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wedle art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte w znacznym stopniu na podstawie opinii biegłego mgra inż. .H. – rzeczoznawcy S. w zakresie melioracji wodnych, sporządzonej w lutym - marcu 2015 r. Abstrahując od tego, że skarżący w toku postępowania administracyjnego kwestionował treść powyższej opinii, a organy administracyjne obu instancji nie odniosły się należycie do podnoszonych zarzutów i wątpliwości, stwierdzić trzeba, że już z samej tylko treści przedmiotowej opinii wynika, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zauważyć przede wszystkim wypada, że w opinii podano w szczególności, że struktury glebowe oraz poziomy gromadzenia wód zostały naruszone w wyniku interwencji ludzkiej w trakcie budowy budynków mieszkalnych i ogrodów, a przedstawione wyliczenia dotyczą ilości wody z opadów na powierzchni działki 227 z jej zlewni o powierzchni około 4900 m² (s. 7 opinii). Mając na uwadze powyższe oraz to, że – jak oświadczył skarżący – działka nr 227 ma powierzchnię 3800 m² i nie jest zabudowana, za niedostatecznie wyjaśnioną należy uznać przyczynę szkodliwego oddziaływania wód na działkę nr 228/1. Skoro bowiem jedną z przyczyn zmiany stanu wody na gruncie jest budowa budynków mieszkalnych, a takich nie ma na posesji skarżącego, przy czym wyliczenia ilości wody z opadów zostały dokonane w odniesieniu do powierzchni większej niż działka nr 227, to zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż w sprawie tej nie rozważono całościowo problemu odprowadzania wód opadowych w tym rejonie. Nie wyjaśniono zatem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, naruszając w ten sposób w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. W rezultacie nie można wykluczyć, że szkodliwe oddziaływanie wód na działkę nr 228/1 jest spowodowane czynnikami spoza działki skarżącego. Nawet jeżeli oprócz tych innych czynników również działania podjęte na działce nr 227 doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, to nie można odpowiedzialnością za te zmiany obarczać tylko i wyłącznie skarżącego. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne winne wyjaśnić wszystkie pojawiające się w tej sprawie wątpliwości i ustalić całokształt koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności oraz ustosunkować się do wszystkich podnoszonych argumentów i zarzutów, w tym formułowanych przez skarżącego. Winny też ustosunkować się do przedłożonej przez niego opinii dotyczącej spływu wód opadowych z terenu działki nr 227 (obr. W.) oraz zmiany stanu wody na gruncie, autorstwa dra M.R., ze stycznia 2016 r. Zaznaczyć jedynie trzeba, że opinia ta nie była znana organom administracyjnym orzekającym w niniejszej sprawie, gdyż została sporządzona i przedłożona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem organy administracyjne nie mogły ustosunkować się do niej w trakcie prowadzonego przez nie postępowania, niemniej jednak w sytuacji, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrywana przez organy administracyjne, nie mogą one nie ustosunkować się do jej treści. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.