II SA/Wr 672/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia NSA - Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi V. H., O. H. i R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego-mieszkalnego - lecznica dla zwierząt I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżących kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent J. G. – po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. R. – wspólnika spółki cywilnej "L. dla z. – M. R. A.J." – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszalno-usługowego – lecznicy dla zwierząt na działce nr [...] znajdującej się przy ul. G. w J.G. W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych, w tym - w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, innych warunków i wymagań wynikających z przepisów szczególnych. Na załączniku graficznym określono linie rozgraniczające teren inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji zawarte zostało w piśmie z dnia 21 lipca 2010 r. w którym jako odwołujących się wskazano V. H., O.H. i R.H. Zarzuty odwołania sprowadzają się do wykazania, że organ pierwszej instancji nie określił w sposób prawidłowy ustaleń dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ponieważ nie ustalił nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z potrzeb ochrony środowiska o których mowa w art. 72 i art. 73 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Podniesiono również, że w decyzji pierwszej instancji nieprawidłowo ustalono liczbę miejsc parkingowych oraz funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako usługowo- mieszkaniową. Nadto sprzecznie z prawem odstąpiono od obowiązku ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy dowodził, że w świetle przepisu art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent J.G. uprawniony był do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W istniejącym stanie faktycznym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy a to obligowało go do wydania pozytywnej decyzji. Również sama decyzja o warunkach zabudowy spełnia określone wymogi wynikające nie tylko z przepisów prawa materialnego ale również procesowego. Biorąc pod uwagę przedmiot planowanej inwestycji oraz to, że nie zalicza się ona zgodnie z obowiązującymi przepisami do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak też mając na uwadze położenie terenu objętego wnioskiem (poza terenami dla których stosowane są ograniczenia wynikające z art. 73 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, poza terenami objętymi ochroną o której mowa w art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poza obszarem objętym ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody), Kolegium nie uznało zarzutu pominięcia przez organ pierwszej instancji oceny zagrożenia planowanej inwestycji dla życia lub zdrowia ludzi. Natomiast odnośnie zarzutu nieprawidłowego ustalenia liczby miejsc parkingowych przez lokalizację tych miejsc na działce przyległej bez wskazania ich ilości, Kolegium wyjaśniło, że organ miał obowiązek wskazania liczby miejsc parkingowych, jednak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też stosowane w niniejszej sprawie rozporządzenie wykonawcze, nie wskazują, w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Tę kwestię pozostawiono uznaniu organu, który ustala liczbę miejsc parkingowych biorąc pod uwagę charakter inwestycji i całokształt sprawy. W niniejszej sprawie organ ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie jednego miejsca na 59 m2 powierzchni usługowej i jednego miejsca postojowego na jedno mieszkanie. Takie wskazanie nie przesądza więc o konkretnej lokalizacji miejsc parkingowych. Natomiast kwestia usytuowania miejsc postojowych, oceniana będzie dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Nie było również błędem ustalenie, że projektowana zabudowa będzie miała charakter zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Ten rodzaj zabudowy jest bowiem dopuszczalny jeżeli na obszarze analizowanym taka zabudowa występuje. Niezasadny okazał się też zarzut nie ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, gdyż ustala się go dla zabudowy wielorodzinnej, budynków opieki zdrowotnej oraz oświaty i wychowania. Zdaniem Kolegium w decyzji pierwszoinstancyjnej zapewniono również należytą ochronę interesów osób trzecich i tym samym zadbano o interes prawny skarżących. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli V. H. O. H. i R.H. reprezentowani przez adwokata P. T., zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że zaistniały przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie uwzględnienie w treści decyzji organu pierwszej i drugiej instancji zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dna [...]r. i pominięcie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżących; Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację zbliżoną do argumentacji prezentowanej w odwołaniu odnoszącą się gównie do kwestii związanych z zawartymi w decyzji ustaleniami ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Wskazywano zwłaszcza na możliwość stworzenia przez inwestycję zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Organ pierwszej instancji odniósł się do tej kwestii lakoniczne a powinien – zdaniem skarżących – wyjaśnić przyczyny dla których w jego ocenie nie stosuje się regulacji art. 72 i art. 73 Prawa ochrony środowiska. W toku postępowania należało również zbadać, czy funkcja planowanej zabudowy - lecznica dla zwierząt wiązać się będzie z obecnością zwierząt, wytwarzaniem odpadów i innych substancji organicznych, co może mieć wpływ na zagrożenia życia i zdrowia. Skarżący nie zgadzają się nadto ze sposobem ustalenia miejsc parkingowych i wskazują, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w tym zakresie w odwołaniu – nie zweryfikował twierdzeń skarżących na podstawie dowodów, zwłaszcza przez przeprowadzanie oględzin nieruchomości. Strony podtrzymały też zarzuty o wadliwym ustaleniu funkcji zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jako usługowo-mieszkaniowej, ponieważ jedynym dowodem na podstawie którego ustalenie to zapadło, były informacje uzyskane w czasie rozmowy telefonicznej z A. J. Rozmowa telefoniczna nie jest zaś środkiem dowodowym znanym k.p.a. Ponadto w samej decyzji brak wyraźnego zastrzeżenia, że funkcja planowanej inwestycji zostanie ograniczona tylko do lecznicy z wyłączeniem hotelu dla zwierząt, co było wymagane ze względu na ochronę interesu skarżących. Nie zgodzono się też ze stanowiskiem Kolegium, o zasadności zrezygnowania z ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - lecznica dla zwierząt uznawana jest bowiem za zakład lecznicy zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2011r. V. H., zawarła między innymi, informację o wypowiedzeniu pełnomocnictwa adw. P.T. Natomiast pozostali skarżący nie przedstawili Sądowi żadnej informacji potwierdzającej ewentualne wypowiedzenie przez nich pełnomocnictwa wskazanemu pełnomocnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd miał na uwadze, że pomimo, iż postępowanie administracyjne ukształtowane zostało mocą regulacji konstytucyjnych i ustawowych, jako postępowanie dwuinstancyjne, to uruchomienie procedury kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia, oparte zostało wyłącznie na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym tylko wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia). W konsekwencji uprawnienie do działania organu odwoławczego powstaje jedynie wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego – jako uprawniony podmiot – wystąpi z odpowiednim podaniem (odwołaniem, zażaleniem), co prowadzi do przeniesienia kompetencji orzeczniczych na ten organ. Inaczej mówiąc, dopiero po wniesieniu odwołania przez stronę postępowania, organ drugiej instancji uzyskuje uprawnienia do podjęcia czynności procesowych zmierzających do weryfikacji zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, czego wyrazem jest wydane przez niego orzeczenie administracyjne. Odwołanie – w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – stanowi podanie o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a. Fakt, że odwołanie nie musi spełniać szczególnych wymogów co do treści, nie oznacza jednak, że nie musi ono spełniać minimalnych wymogów formalnych jakie ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie – obok innych elementów – musi być podpisane przez wnoszącego podanie. Co do zasady przy podaniu pisemnym – podpis powinien być własnoręczny. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że podpis własnoręczny to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zatem tylko złożenie takiego podpisu na podaniu, może być kwalifikowane jako spełnienie wskazanego wymogu formalnego (pomijając uregulowanie zawarte w art. 63 § 3 a k.p.a, gdyż w niniejszej sprawie nie występuje uregulowana tam sytuacja). Nie może zatem budzić wątpliwości, że choć postępowanie administracyjne (w tym również odwoławcze) charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa organ do którego takie podanie wniesiono, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia braku formalnego, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji nie zastosowania się do wezwania (pozostawienia podania bez rozpatrzenia). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże również organ odwoławczy. Oznacza to, że w sytuacji braku podpisu pod odwołaniem, na podstawie ww. normy organ odwoławczy powinien wezwać wnoszącego podanie do jego podpisania ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach nieusunięcia tego braku. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że zawierają one pismo z dnia [...] r., stanowiące odwołanie sporządzone na komputerze, w którym jako odwołujących się wskazano V. H., O. H. oraz R. H. Pismo to skierowane do Kolegium wniesione zostało do organu pierwszej instancji za pośrednictwem poczty. Do siedziby organu wpłynęło w dniu 23 lipca 2010 r. (kod kreskowy umieszczony na podaniu). Na podstawie akt można też ustalić, że to właśnie ten dokument przekazany został przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 132 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G., w wyniku czego podjęta została zaskarżona obecnie decyzja. Treść pisma oprócz wskazania osób wnoszących podanie (przez podanie ich imienia, nazwiska i adresu) zawiera również zarzuty odnośnie decyzji organu pierwszej instancji. Jednak pismo to nie spełnia wszystkich wymogów formalnych wynikających z art. 63 k.p.a., gdyż brak w nim podpisów osób wnoszących podanie. Pomimo zaistniałego braku formalnego odwołania, Kolegium nie zastosowało się do nakazu płynącego z art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwało stron do usunięcia wskazanego braku. W konsekwencji wbrew ciążącym na nim powinnościom, nie dokonało wyczerpującej kontroli formalnej odwołania, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, w rezultacie czego nie została wyjaśniona kwestia procesowa mająca podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości wszczęcia postępowania odwoławczego. Odwołanie nie podpisane przez strony – do czasu usunięcia tego braku – nie mogło bowiem wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało Kolegium do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Organ odwoławczy uchybił zatem zasadzie dwuinstancyjności oraz naruszył przepis art. 64 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Wyjaśnić również należy, że ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie przez Sąd kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego i odnoszenie się do zarzutów skargi. Kolegium będzie bowiem musiało najpierw podjąć czynności zmierzające do wyeliminowania zaistniałego naruszenia prawa. Dopiero od dokonania przez organ prawidłowej kontroli formalnej odwołania i wyjaśnienia istotnych w tym względzie okoliczności sprawy oraz od zachowania stron w wyniku tych czynności, uzależnione będą dalsze rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, orzeczono zgodnie z art. 152 ww ustawy w pkt II orzeczenia, natomiast o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 wskazanego wyżej aktu.