II SA/Wr 672/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu K. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw w całości. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (także jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania J. Z. i K. G. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (także jako "PINB") z dnia [...] października 2018 r. (Nr [...]) w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2018 PINB, działając z urzędu, nałożył na K. G. obowiązek sporządzenia przez uprawnioną osobę projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie inwestycji p. n. "dobudowa wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV" położonej w [...] ul. [...][...] na działce nr [...] i [...], [...], do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do dnia [...] marca 2019 r. PINB wyjaśnił w motywach decyzji, że podstawy do nałożenia takiego obowiązku wynikają z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202, ze zm.), zgodnie z którym, w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę należy wydać decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nabyta przez stronę nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] zabudowana jest obiektem budowlanym użytkowanym jako produkcyjno-magazynowy, na który składa się budynek warsztatowy (działka nr [...]) i dobudowana do niego wiata magazynowa (działka nr [...] i nr [...]). PINB zwrócił przy tym uwagę, że dla dobudowanej wiaty wydana została przez Burmistrza [...] decyzja z [...] marca 2001 r. (nr [...]) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca na rzecz poprzednich właścicieli nieruchomości (R. i G. O. oraz M. i M. Ł.) pozwolenia na dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV. Przewidywała ona powstanie obiektu budowlanego o łącznej powierzchni zabudowy 316 m2. Tymczasem łączna powierzchnia istniejącego obiektu budowlanego (budynku warsztatowego oraz wiaty) wynosi 293 m2, co wynika z danych ujawnionych w rejestrze gruntów. W ocenie PINB należało w związku z tym stwierdzić, że inwestycję w postaci dobudowy wiaty wykonano z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania (produkcyjno-magazynowy zamiast magazynowy) oraz zmiany powierzchni zabudowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) DWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. DWINB ocenił bowiem decyzję pierwszoinstancyjną jako przedwczesną i wydaną w warunkach istotnych braków dowodowych. W motywach decyzji zasygnalizowano na wstępie, że PINB prowadził postępowanie po umorzeniu uprzednio prowadzonego postępowania z art. 48 Prawo budowlane, tj. w sprawie wykonania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego. DWINB podkreślił, że w postępowaniu pierwszej instancji oparto się wyłącznie na kopii pozwolenia budowlanego, oględzinach nieruchomości oraz kopiach zmian w danych ewidencyjnych budynków, które nie potwierdzają wykonania wiaty magazynowej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Podane zaś w pozwoleniu budowlanym wielkości obiektu nie stanowią o tym, że jest to warunek tej decyzji. Wielkości obiektu powinny wynikać z projektu budowlanego i tylko z takiego projektu można bezsprzecznie wywieść, jakie zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane. Tymczasem w postępowaniu pierwszej instancji nie pozyskano zatwierdzonego projektu budowlanego, co w ocenie DWINB wyklucza możliwość rzetelnej oceny wykonanych robót budowlanych. Należy więc podjąć czynności mające na celu pozyskanie projektu budowlanego dotyczącego wiaty magazynowej jak również zweryfikować, czy inwestycja została formalnie zakończona zgłoszeniem o zakończeniu robót lub uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem DWINB, należy też zebrać stosowne oświadczenia bądź przesłuchać strony lub świadków i wezwać odpowiednie organy do przedstawienia koniecznych dokumentów na okoliczność dopuszczenia się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była zmieniana oraz czy zawiadomiono o zakończeniu robót budowlanych, bądź wniesiono o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Tak określony zakres wyjaśnień przekraczałby –w ocenie organu odwoławczego - ramy dopuszczalnego na tym etapie, uzupełniającego postępowania dowodowego. Na skutek sprzeciwu wniesionego przez K. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 125/19 uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Sąd stwierdził, że wydanie decyzji kasacyjnej było przedwczesne. Organ II instancji winien najpierw uzupełnić akta sprawy o akta dotyczące samowoli budowlanej i dokonać ich weryfikacji pod kątem kompletnego materiału dowodowego. Dopiero po uzupełnieniu akt zgodnie z powyższym wskazaniem, organ może zdecydować czy dla ustalenia istotnych okoliczności w sprawie istnieją jeszcze jakieś niewykorzystane możliwości dowodowe, czy sprawę należy rozstrzygnąć w oparciu o materiał dotychczas zebrany. Zdaniem Sądu, nie stanowią też podstawy do wydania art. 138 § 2 kpa ogólne twierdzenia DWINB o konieczności przesłuchania świadków czy stron, zwłaszcza jeśli nie zostało wskazane jacy to powinni być świadkowie i na jaką okoliczność mają być przesłuchiwani. Za niecelowe Sąd uznał prowadzenie wskazanych dowodów na okoliczność "dopuszczenia się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego", gdyż okoliczność tę ocenia wyłącznie organ nadzoru budowlanego, a nie strony czy świadkowie. Sąd zalecił aby w ponownym postępowaniu organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego mając na względzie kompetencje określone w art. 136 kpa, a w szczególności uzupełnił ten materiał o akta administracyjne prowadzonego wcześniej wobec problemowego obiektu postępowania z art. 48 Prawa budowalnego. W ponownym postępowaniu organ podjął czynności uzupełnienia akt a następnie wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z dnia [...] września 2019 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie DWINB wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa obiektu budowalnego, tj. wiaty magazynowej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] która została zakończona w sensie fizycznym (roboty budowlane nie są wykonywane, wiata jest użytkowana). Organ pierwszej instancji uznał, że budowę wiaty zrealizowano z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, konsekwencją czego była decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 jak też art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego o możliwości stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane wykonano w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem DWINB organ nadzoru budowlanego I instancji nie miał jednak podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt wcześniej prowadzonych przez PINB w [...], dotyczących przedmiotowej nieruchomości (zmiana sposobu użytkowania obiektu magazynowego; budowa budynku produkcyjnego - produkcja uszczelek gumowych bez wymaganego pozwolenia na budowę), wynika, że nigdy nie został przedstawiony dowód w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego będący załącznikiem do decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., co więcej organ I instancji próbował go pozyskać, jednakże ani Urząd Miasta i Gminy w [...], ani Starostwo Powiatu [...] nie posiada takiego projektu w swoich archiwach. Także organ I instancji nie posiada takiego projektu w swoich archiwach. W związku z powyższym PINB w [...] w przedmiotowej sprawie nie mógł prowadzić postępowania pod kątem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, tym samym wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Również prowadzenie postępowania pod kątem odstępstwa od innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bez posiadania w aktach sprawy zatwierdzonego projektu budowlanego, byłoby niecelowe, gdyż taki projekt stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, a bez niego nie można całościowo ocenić samej decyzji. W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji stwierdzającej istnienie odstępstw w zakresie powierzchni zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu, w sytuacji, gdy na żadnym etapie postępowania organowi I instancji nie udało się pozyskać projektu budowlanego, świadczyło o naruszeniu art. 7 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy był niepełny a wynikające z niego okoliczności faktyczne nie pozwalały na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego. Braki w materiale dowodowym (przy uwzględnieniu także akt z innych postępowań) świadczą o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. gdyż organ zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie mając ku temu żadnych podstaw. Równocześnie organ zauważył, że z akt sprawy - w szczególności z zeznań świadków – wynika, że przedmiotowa wiata nigdy nie została oddana do użytkowania. Okoliczność, że przedmiotowa wiata nie jest obiektem prostym - nie jest to lekka konstrukcja lecz obiekt składający się z kilku przegród budowlanych o zabudowanych ścianach - a także brak dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy, rodzi natomiast wątpliwości co do wykonanych robót pod względem zgodności z przepisami technicznymi oraz sztuką budowlaną. Z uwagi na wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych PINB powinien uzyskać ocenę lub ekspertyzę techniczną wykonanego obiektu. Zdaniem DWINB, w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien przeprowadzić czynności dowodowe poprzez sprawdzenie, czy przedmiotowy obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi. W razie wątpliwości co do sposobu i jakości wykonania robót PINB winien zastosować art. 81 c ust. 2 Prawa budowalnego. Następnie w stosunku do poczynionych ustaleń zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w przypadku, gdy okaże się, że przedmiotowa wiata wykonana została w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach. Wskazując na powyższe organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż niezbędny zakres uzupełnienia materiału dowodowego związanego z oceną wykonanej wiaty z przepisami (w szczególności techniczno-budowlanymi) i orzeczenie na innej podstawie prawnej jak art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego przez organ II instancji, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., pozbawiając w ten sposób stronę możliwość zaskarżenia decyzji wydanej na innej podstawie prawnej związanej z innym ocenieniem materiału dowodowego. Konkludując organ odwoławczy uznał, że kasacja zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest uzasadniona ze względu na braki w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ I instancji, że można zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego bez zatwierdzonego projektu budowlanego. Odnosząc się do odwołania K. G. i zarzutów w nim podniesionych, organ podzielił pogląd, że nie można na gruncie przedmiotowej sprawy mówić o istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego, w konsekwencji czego było uzasadnione zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez PINB w [...]. Jednakże materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie nie daje możliwości innego orzeczenia w postępowaniu odwoławczym jak kasacja zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nawet bowiem przyjęcie, że obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, nie wyklucza możliwości zbadania go z przepisami techniczno-budowlanymi, mając na uwadze, że formalnie prawdopodobnie nie został on nigdy oddany do użytkowania, a roboty budowlane były na nim kontynuowane pomimo tego, że pozwolenie na budowę wygasło. Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł K. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: • art. 7, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego • art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że istnieje zakres sprawy, który jest konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji; • art. 136 § 1 w zw. z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich pominięcie w zaskarżonej decyzji; • art. 81 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; • art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie ustaleń i wytycznych prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor sprzeciwu wywodził, że zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku z dnia 24 kwietnia 2019 r. II SA/Wr 125/19 jaki zapadł w niniejszej sprawie, organ odwoławczy miał przeprowadzić dowód z dokumentów zebranych w sprawie dotyczącej rzekomej samowoli w rozumieniu art 48 Prawa budowlanego (która została ostatecznie po wyroku tutejszego Sądu umorzona) i po ich analizie powziąć decyzję o: 1/ przeprowadzeniu nowych dowodów, albo 2/ o wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o już zebrany materiał dowodowy. Te czynności miały być jednakże wykonane w zakresie przedmiotu postępowania, tj. zarzutu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że DWINB rzeczywiście zwrócił się do PINB o przesłanie wszelkich dokumentów związanych ze spornym obiektem i takie też dokumenty otrzymał, jednakże w żaden sposób organ ten nie odnosi się do tej dokumentacji. Nie odnosi się do jej treści oraz nie ocenia, czy stanowi on materiał który może być przydatny w postępowaniu prowadzonym przez organ, tj. związanym z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Milczenie organu II instancji w tym kontekście winno być traktowane jako działanie, które sprowadzało się jedynie do czynności technicznej polegającej na pozyskaniu wskazanych przez Sąd dokumentów, jednakże w praktyce pozostawieniu tych dokumentów bez jakiejkolwiek analizy. Organ zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu swojej decyzji winien wskazać "fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej..". Tych obligatoryjnych elementów w kwestionowanej decyzji zabrakło, a w szczególności brak jest jakichkolwiek rozważań, że doszło do analizy w/w dokumentów. Mając na uwadze to, że tutejszy Sąd w wyroku z 24 kwietnia 2019 roku zobowiązał do analizy tych dokumentów DWINB, to analiza taka, winna być przeprowadzone z najwyższą staranności, a dowód na to, że została przeprowadzana winien znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Takie działanie musi być przeprowadzone przede wszystkim z uwagi na brzmienie art. 153 p.p.s.a. W/w dokumenty były bowiem de facto ostatnim źródłem dowodowym, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie rzekomych istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym, że dokumenty te nie potwierdzają wersji forsowanej przez nadzór budowlany, iż doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, DWINB we [...] winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Pełnomocnik zauważył również, że sam organ w kwestionowanej decyzji stwierdza, iż w związku z tym, że nie ma projektu budowlanego, nie można prowadzić postępowania dotyczącego istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budolwanego (str. 4 decyzji). Tymczasem organ II instancji już nie tylko, że nie odniósł się w żaden sposób do dokumentacji uzyskanej z PINB w [...] ale nakazał dokonania czynności, które nie mają nic wspólnego z przedmiotowym postępowaniem. DWINB zlecił bowiem pozyskanie przez PINB w [...] "oceny lub ekspertyzy technicznej wykonanego obiektu budowlanego z uwagi na wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych". Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy zapomniał jednak, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w przedmiocie rzekomych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu nakazując dokonania czynności, które nie mają nic wspólnego z tym przedmiotem postępowania. Po raz kolejny sformułował także dla organu niższej instancji wytyczne co do czynności dowodowych jakie winny być przeprowadzone, bez wskazania jasnych tez dowodowych. Autor sprzeciwu stwierdził, że nakazanie przez DWINB dokonania czynności sprawdzających, w celu wyjaśnienia, czy obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami, a w szczególności techniczno - budowlanymi de facto inicjuje nowe postępowanie, które nie ma nic wspólnego z postępowaniem dotyczącym istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, a to winno być prowadzone w odrębnym trybie. Konkludując argumentację sprzeciwu, pełnomocnik podniósł, że organ II instancji zamiast dokonać czynności wskazanych przez WSA we Wrocławiu, które wydawały się proste i nie wymagające skomplikowanego procesu odczytania tego co Sąd zalecił, zainicjował nowe postępowanie, które winno być prowadzone w zupełnie innym trybie niż postępowanie związane z zarzutami istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W istniejącym stanie rzeczy postępowanie dotyczące istotnych odstąpień winno być umorzone, a ewentualne wątpliwości co do innych kwestii związanych ze spornym obiektem rozstrzygane w zupełnie innym postępowaniu i innym trybie. W odpowiedzi na sprzeciw DWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W orzecznictwie wskazuje się także, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a. należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. W konsekwencji także art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. II OSK 132/19 oraz z dnia 26 listopada 2019 r. II OSK 3311/19 CBOSA) Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji, przy uwzględnieniu powyższych kryteriów, Sąd uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie istotne znaczenie miało - także w kontekście postawionych w sprzeciwie zarzutów - że zaskarżona decyzja wydana była w warunkach związania wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2019 r., II SA/Wr 125/19 w którym ocenie Sądu poddana została wcześniejsza decyzja kasacyjna DWINB z dnia [...] stycznia 2019 r. (nr [...]). Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio zapadłym orzeczeniu sądowym. Przypomnieć zatem należy, że w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r., za przedwczesne Sąd uznał wydanie decyzji kasacyjnej w której sformułowane były zalecenia poszukiwania projektu budowlanego oraz przeprowadzenia dowodu ze świadków na okoliczność tego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę była uchylana. Organ odwoławczy powinien bowiem najpierw uzupełnić akta sprawy o akta dotyczące samowoli budowalnej i dokonać ich weryfikacji pod kątem kompletnego materiału dowodowego. Dopiero na podstawie takich materiałów zaistnieją podstawy do rzetelnej oceny czynności dowodowych organu pierwszej instancji ewentualnego formułowania wskazań dowodowych. Następnie po uzupełnieniu akt, zgodnie ze wskazaniem Sądu, organ może zdecydować, czy w zakresie okoliczności istotnych w sprawie istnieją jeszcze jakieś niewykorzystane możliwości dowodowe, czy też sprawę należy rozstrzygnąć w oparciu o materiał dotychczas zebrany. Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy wynika, że organ odwoławczy, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r. uzupełnił akta sprawy o akta postępowania jakie toczyło się przed PINB w sprawie budowy budynku produkcyjnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a dodatkowo także o akta postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Wynikało z nich, że postępowanie w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia zakończyło się decyzją umarzającą. W wyniku przeprowadzonych w tym postępowaniu czynności dowodowych - w tym oględzin i przesłuchań świadków - organy stwierdziły, że przedmiotowy obiekt wybudowany został na podstawie przywołanego wcześniej pozwolenia na budowę z 2001 r. a czynności jakie dokonał skarżący po przejęciu obiektu od poprzednich właścicieli, nie spowodowały zmiany formy architektonicznej i konstrukcyjnej. Mając na uwadze wskazania wynikające z wyroku WSA z dnia 29 kwietnia 2019r. należy zatem uznać, że DWINB przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy winien uwzględnić materiał dowody zgromadzony w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, co też uczynił. DWINB przeanalizował też ten materiał stwierdzając, że mimo podejmowanych w poprzednich postępowaniach czynności, organowi I instancji nie udało się pozyskać projektu budowlanego który zatwierdzony został decyzją z dnia [...] marca 2001 r. (łącznie z wystąpieniem do organów w archiwach których taka dokumentacja mogła być przechowywana). Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy DWINB uznał za kompletny. Uznał także, że wobec czynności PINB podejmowanych w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej - które zgodnie ze wskazaniem Sądu DWINB miał uwzględnić - bezcelowe było ponawianie ich w niniejszym postępowaniu. Organ I instancji podjął bowiem działania celem uzyskania projektu budowlanego przez zwrócenie się do organów w archiwach których mogła znajdować się wskazana dokumentacja, które okazały się bezskuteczne. Także podczas przesłuchania stron i świadków, PINB bezskutecznie próbował wyjaśnić, czy ktoś dysponuje przedmiotowym projektem budowlanym. Przyjmując ustalenia dowodowe z poprzedniego postępowania, organ ocenił, że wobec braku projektu budowlanego którego nie udało się pozyskać w toku postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej, bezcelowe było procedowanie dla ustalenia, czy istnieją odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z 2001r. projektu budowlanego. W konsekwencji, słusznie DWINB uznał, że wobec braku projektu budowlanego, organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego a orzekająca w tym względzie decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie niekompletnego materiału dowodowego nie można bowiem było stwierdzić, czy obiekt istotnie wybudowany został z odstępstwem od projektu budowalnego a tylko takie stwierdzenie, poparte odpowiednim materiałem dowodowym, uprawniało PINB do nałożenia na skarżącego wskazanego wyżej obowiązku. Brak podstaw do zbadania zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym nie oznacza jednak, że istniały podstawy do umorzenia postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji. Jak zauważył organ odwoławczy pomimo, że faktycznie przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu, to ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że obiekt ten nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (pomimo, że w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek taki nałożono), jak też nie został zgłoszony do użytkowania. Nadto brak jest kluczowych dla procesu budowlanego dokumentów związanych ze sposobem wykonania robót budowlanych, jak projekt budowlany, dziennik budowy czy odpowiednie oświadczenia kierownika budowy o zgodności budowy z przepisami. W takiej sytuacji, organy nadzoru budowlanego obwiązane były ocenić, czy roboty budowlane w wyniku których powstał przedmiotowy obiekt nie spełniają innych kryteriów określonych w art. 50 ust.1 Prawa budowalnego poza badanymi przez organ pierwszej instancji. Powyższe okoliczności uprawniały też organ II instancji do stwierdzenia, że istnieje konieczność kontynuowania postępowania w kierunku oceny, czy przedmiotowy obiekt wykonany został zgodnie z przepisami w tym przepisami techniczno-budowalnymi. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "c" art. 81 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Kontroli takiej podlega legalność wykonywania wszelkich robót budowlanych, nawet tych, dla których wydane było pozwolenie na budowę. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez PINB z urzędu a przedmiotem tego postępowania były roboty budowlane polegające na wybudowaniu przedmiotowej wiaty. Materialnoprawną podstawę niniejszego postępowania stanowił przepis art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowalnego, który znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym ale także w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym, w wyznaczonym normą prawa materialnego zakresie postępowania, mieściła się ocena wykonanych robót nie tylko w kontekście zgodności z projektem budowalnym ale także przepisami powszechnie obowiązującymi. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania PINB ograniczył go tylko do zgodności z projektem budowalnym. Zakres postępowania wyznacza bowiem norma materialnoprawna stanowiąca podstawę jego wszczęcia. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, w kontrolowanej sprawie zakres ten, nie jest ograniczony tylko do zarzutu istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Na skutek przedmiotowego zawiadomienia PINB, wszczęta została procedura naprawcza uregulowana w art. 50- 51 Prawa budowlanego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że istota procedury naprawczej opisanej w ww. przepisach, prowadzić ma w pierwszym rzędzie do zweryfikowania tego, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu. W postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót rozumiana jest szeroko, jako zgodność z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i zapisami prawa miejscowego. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega zaś na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. W ramach tej procedury ustawodawca przewidział dla organu nadzoru budowlanego możliwość wydania kilku alternatywnych rozstrzygnięć. Jest to natomiast ta sama podstawa materialna uprawniającą organ nadzoru budowlanego do ingerencji. W konsekwencji PINB powinien badać nie tylko zgodność wykonanych robót budowanych z projektem budowlanym ale także z przepisami powszechnie obowiązującymi. W zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń, o ile ujawnione zostaną nieprawidłowości, stanowić one mogą podstawę dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w prawnie chronione wartości inwestora (lub właściciela) obiektu w zakresie w jakim doszło do naruszenia prawa. Kierunek rozstrzygnięcia postępowania naprawczego wyznacza art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że możliwe jest wydanie decyzji nie tylko w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ale także 51 ust. 1 pkt 2 lub 1 tej ustawy. Z brzmienia całego art. 51 wynika bowiem, że likwidacja stanu niezgodnego z prawem, może polegać na orzeczeniu nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ) lub na jej legalizacji (art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ). W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że istnieje konieczności zbadania, czy wykonane roboty budowalne zgodne są z przepisami prawa. Skoro organ I instancji tych okoliczności w ogóle nie badał, gdyż skupił się tylko na kwestii zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie sposobu użytkowania i parametrów budynku, to trzeba uznać rację organu odwoławczego, że wyjaśnienie powyższej okoliczności zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przekracza granice dodatkowego postępowania uzupełniającego o którym stanowi art. 136 k.p.a. W ramach tego przepisu nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie pewnych istotnych czynności niejako od początku tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji a postępowanie dowodowe do pewnych z nich nie odnosi się w ogóle. Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie akcentuje się, że istota dodatkowego postępowania wyjaśniającego sprowadza się do możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy takich możliwości nie miał. W efekcie należy uznać, że prawidłowo DWINB wydał decyzję kasacyjną. Skoro bowiem uznał, że w sprawie brak było podstaw aby kontynuować postępowanie co do istotnych odstępstw od projektu budowlanego a uzasadnionym jest zbadanie sprawy w zakresie zgodności przedmiotowych z przepisami prawa i rozważenia możliwości zastosowania innych przepisów art. 51, poza ust. 1 pkt 3, to prawidłowo DWINB wydał decyzję kasacyjną ze wskazaniem w aspekcie jakich innych przepisów prawa materialnego powinno być prowadzone postępowanie organu pierwszej instancji. W kontekście przedstawionych wyżej wywodów zarzuty podniesione w sprzeciwie nie dawały podstaw do wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wykazano w sprawie nie został naruszony przepis art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (zgodnie ze wskazaniem zawartym w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r.) stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał PINB do nałożenia na skarżącego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze, że organ I instancji prowadził postępowanie jedynie w aspekcie istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego, organ zasadnie uznał, że prawidłowe załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania także pod kątem zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, czego organ I instancji w ogóle nie badał. W związku z tym, nie można wykluczyć zastosowanie innej podstawy orzekania w ramach art. 51 ust. 1 niż pkt 3. Tym samym wykazane zostało, że istnieje zakres sprawy uzasadniający konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, który wykracza poza ramy postępowania uzupełniającego jakie może przeprowadzić organ odwoławczy. Organ II instancji nie może bowiem orzekać w zakresie innym niż uczynił to organ pierwszej instancji, gdyż naruszałby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nie doszło także do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w taki sposób, że miałoby to wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zastosował się do wskazań Sądu wynikających z wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r. i uzupełnił materiał dowodowy nie tylko o akta dotyczące samowoli budowlanej ale także zmiany sposobu użytkowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego dokonał analizy tych akt, gdyż uznał, że w ramach wcześniejszych postępowań wyczerpano możliwości procesowe w zakresie uzyskania projektu budowanego, czego wynikiem było stwierdzenie, że bezcelowe jest prowadzenie postępowania co do zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę i z projektem budowlanym. Rację ma skarżący, że w kwestii analizy uzyskanego dodatkowo materiału dowodowego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, uchybienie sprowadzające się do pewnych braków i niedostatków uzasadnienia, wobec prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie stanowi tego rodzaju naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie było też podstaw do umorzenia postępowania a wskazany przez DWINB zakres postępowania wyjaśniającego jaki konieczny jest do przeprowadzenia, pozostaje w granicach sprawy - co zostało już wcześniej omówione. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.