II SA/Wr 672/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 września 2023 r., nr SKO 4210.6.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. W związku z pismem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 04.08.2022 r. w sprawie skargi W. Ł. dotyczącej hałasu emitowanego przez dzwony kościelne Parafii [...] w M. (działka nr [...]), Starosta M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska powodowanego przez opisany dzwon kościelny. W ten sposób zainicjowanym postępowaniu Starosta M. decyzją z 28.11.2022 r. (nr OŚ.6241.1.2022) ustalił dla dzwonów kościelnych Parafii [...] w M. dopuszczalny poziom hałasu przenikający do środowiska. Decyzja została doręczona Parafii [...] w M. oraz Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska we Wrocławia, zaś do wiadomości W. Ł. Po rozpoznaniu odwołania Parafii [...] w M., decyzją z 27.02.2023 r. (nr SKO 4132/4/22/23), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta M. decyzją z 12.05.2023 r. (nr OŚ.6241.1.2022) umorzył postępowania administracyjne w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska powodowanego przez opisany dzwon kościelny. Decyzję doręczono w dniu 16.05.2023 r. Parafii [...] w M. Postanowieniem z 21.08.2023 r. (nr SKO 4210.5.2023), po rozpatrzeniu wniosku W. Ł. z 17.08.2023 r., w którym zwrócił się o udostępnienie "treści wydanej w dniu 27.02.2023 r. decyzji (SKO 4132/4/22/23)", Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odmówiło udostępnienia ww. decyzji. SKO uznało, że skoro skarżący nie był stroną w postępowaniu administracyjnym, nie może skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. Odrębnym wnioskiem z 17.08.2023 r. W. Ł. wezwał Starostę M. do przekazania treści decyzji administracyjnej, jaka została podjęta przez Starostę w dniu 12.05.2023 r. (sygn. OŚ.6241.1.2023). Wraz z pismem z 29.08.2023 r. Starosta przekazał W. Ł. kopię decyzji z 12.05.2023 r. (nr OŚ.6241.1.2022), informując jednocześnie, że nie był stroną tego postępowania. W piśmie z 13.09.2023 r. (nadanym za pośrednictwem poczty w dniu 14.09.2023 r.) W. Ł. złożył odwołanie od decyzji Starosty M. z 12.05.2023 r. Stwierdził w nim, że decyzja została mu dostarczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 31.08.2023 r., na skutek tego, że pisemnie wezwał organ do jej udostępnienia. Wcześniej nie posiadał wiedzy o jej wydaniu. Decyzja jest częścią postępowania administracyjnego, jakie rozpoczęto w związku ze złożoną przez niego skargą na uciążliwość środowiskową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z 26.09.2023 r. (nr SKO 4210.6.2023), wydanym na podstawie art 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że strona postępowania administracyjnego (podmiot uważający się za stronę), niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po bezskutecznym upływie tego terminu nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy zaś rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. Doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji nie jest więc późniejsze poinformowanie podmiotu o fakcie wydania decyzji. Z powyższego wynika, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Skoro w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ I instancji nie doręczył skarżącemu decyzji w trybie uregulowanym w k.p.a., tym samym uznać należało, że został w tym postępowaniu pominięty. Termin, w którym mógł zatem wnieść odwołanie biegł tak, jak dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. SKO podkreśliło, że decyzję z 12.05.2023 r. doręczono Parafii [...] w M. w dniu 16.05.2023 r. Odwołanie zaś zostało wniesione w dniu 14.09.2023 r. (data nadania), a więc po upływie ustawowego terminu. W. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie z 26.09.2023 r. zarzucając Kolegium niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż strona wniosła odwołanie w terminie 14 dniowym od doręczenia jej w dniu 31.08.2023 r. decyzji Starosty M. z 12.05.2023 r. Skarżący wskazał, że Starosta M. wydał w dniu 12.05.2023 r. decyzję administracyjną, o której wydaniu nie poinformował go jako strony postępowania, ani o przysługującym mu prawie do odwołania, czym naruszył wymogi z art. 107 k.p.a. Wskazał, że wiedzę o wydaniu decyzji powziął z pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniu 11.08.2023 r. Na tej podstawie zwrócił się do Starosty o bezzwłoczne udostępnienie decyzji z 12.05.2023 r., co też nastąpiło w dniu 31.08.2023 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Odwołanie od doręczonej w ten sposób decyzji skarżący wniósł w dniu 14.09.2023 r. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi oraz okoliczności przedstawionych na ich poparcie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie jego uchylenie w całości. Ponadto wniósł o uchylenie decyzji Starosty M. z 12.05.2023 r. oraz zobowiązanie tego organu do wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu normy emisji hałasu do środowiska dla zakładu położnego na działce nr [...] w M. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że został pominięty w postępowaniu zainicjowanym jego skargą z 26.07.2022 r. Zdaniem skarżącego prawo do żądania czynności od organu wynika z naruszenia jego interesu prawnego, gdyż znajduje się on w zasięgu oddziaływania uciążliwości środowiskowej, jaką jest hałas emitowany przez zakład znajdujący się na wskazanej nieruchomości. Podkreślił przy tym negatywny wpływ emitowanego hałasu na jego zdrowie psychiczne i fizyczne. Skarżący wskazał również na wadliwość decyzji Starosty z 12.05.2023 r.podnosząc, że organ uwzględnił wyłącznie przeznaczenie terenów przylegających bezpośrednio do kościoła, natomiast w najbliższym sąsiedztwie znajdują się liczne nieruchomości, do których dociera dźwięk dzwonów z wieży. W dalszej części skargi jej autor wyszczególnił naruszenia przepisów postępowania do których doszło w prowadzonym postępowaniu, w tym dotyczące braku poinformowania o terminie i miejscu pomiarów emisji hałasu, przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy, braku informacji o przyczynach przekroczenia terminu, niewskazania nowego terminu załatwienia sprawy i braku pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, nieudostępnienia treści odwołania Parafii, braku informacji o terminie rozpatrzenia odwołania, nieudostępnienia przez SKO we Wrocławiu decyzji z 27.02.2023 r. oraz niepoinformowania o wydaniu decyzji z 12.05.2023 r. W odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości zaskarżonego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podtrzymało stanowisko w nim wyrażone. Ponadto Kolegium odniosło się do argumentów podnoszonych w skardze wobec decyzji tego organu z 27.02.2023 r. W tym zakresie wskazało na powody uchylenia decyzji Starosty M. z 28.11.2022r. Kolegium powtórzyło również ustalenia zawarte w decyzji z 27.02.2023r. na temat kręgu podmiotowego postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Odwołanie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu przez właściwy organ (art. 127 § 2 k.p.a.), o ile spełnia wymogi formalne (art. 128 k.p.a.), a ponadto organ nie stwierdził niedopuszczalności odwołania bądź uchybienia terminu do wniesiona odwołania (art. 134 k.p.a.). Sąd administracyjny w niniejszej sprawie mógł jedynie badać, czy organ stosował w sposób prawidłowy art. 134 k.p.a., czy zatem skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z uchybieniem terminu. Dlatego pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były zarzuty skarżącego odnoszone do przebiegu postępowania organu I instancji i prawidłowości zapadłej przed nim decyzji. Te zarzuty nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym i tym samym Sąd nie mógł orzec w kwestii uchylenia decyzji organu I instancji ani też zobowiązania tego organu do wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu normy emisji hałasu do środowiska. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie zaś do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że możliwe jest wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. W związku z powyższym przyjmuje się, że po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania lecz przysługuje jej prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (zob. wyroki NSA: z 28.04.2020 r., sygn. akt II OSK 1335/19, z 24.05.2016 r., sygn. akt II OSK 2275/14, z 04.08.2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14, z 26.01.2015 r., sygn. akt II OSK 1624/13, z 22.05.2014 r., sygn. akt II OSK 3046/12, z 24.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, z 17.06.2010 r., sygn. akt I OSK 1126/09, 07.04.2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, z 10.02.1986 r., sygn. akt II SA 2247/85). W powyższych okolicznościach należało zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę M. decyzji z 12.05.2023 r., która została doręczona wyłącznie Parafii [...] w M. – jako stronie postępowania. Termin do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej Parafii w dniu 16.05.2023 r. upływał zatem z dniem 30.05.2023 r. Po tym dniu decyzja z 12.05.2023 r. stała się ostateczna, stąd odwołanie skarżącego z 14.09.2023 r. należało uznać za wniesione z uchybieniem terminu. Odnosząc się natomiast do przesłania skarżącemu w dniu 31.08.2023 r. kopii decyzji organu I instancji z 12.05.2023 r., w ocenie Sądu, takie zdarzenie miało wyłącznie informacyjny charakter i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń w postępowaniu administracyjnym w żaden sposób nie wpływało na bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (tak też wyroki NSA: z 16.07.2020r., sygn. akt I OSK 3233/19, z 14.02.2008 r., sygn. akt II OSK 10/07). Tym samym wniesienie odwołania w dniu 14.09.2023 r. słusznie zostało uznane za wniesione po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634, ze zm.), oddalając skargę w całości. Skarga została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy sądowej.