II SA/Wr 674/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji umarzającej postępowanie dotyczące środowiskowych uwarunkowań dotyczących lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. Prezydent Miasta Ś. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Plus GSM firmy Polkomtel S.A. lokalizowanej w Ś. przy ul. Ł.wobec braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. S.nie brało udziału w tym postępowaniu. W dniu 10 stycznia 2011 r. Stowarzyszenie złożyło od powyższej decyzji odwołanie w wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, które ostatecznie zostało sprecyzowane jako wniosek o wznowienie postępowania środowiskowego. Wniosek został przekazany przez SKO według właściwości do Prezydenta Miasta. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2011 r. organ ten wznowił postępowanie. Pismami z dnia 16 maja 2011 r. i 8 sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie wniosło o wydanie postanowienia na podstawie art. 31 k.p.a., a ewentualnie art. 44 ustawy środowiskowej z 2008 r. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia powyższej decyzji. Decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. SKO na skutek odwołania Stowarzyszenia utrzymało w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 132/12 tut. Sąd na skutek skargi Stowarzyszenia uchylił zaskarżoną decyzję SKO. Sąd zwrócił uwagę, że wznawiając postępowanie właściwy organ nie wskazał, czy nastąpiło to na wniosek czy też z urzędu. Z dalszych czynności tego organu również to nie wynika. Wobec niewydania postanowienia z art. 31 k.p.a. niewyjaśniony pozostał status prawny Stowarzyszenia w postępowaniu wznowieniowym. Organ odwoławczy powinien te okoliczności wyjaśnić, a zatem czy Stowarzyszenie w ogóle lub na jakiej podstawie prawnej posiada uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie lub do udziału w postępowaniu wznowieniowym. Niewyjaśnienie tych okoliczności stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Bez tego nie jest możliwa ocena, czy nastąpiło wznowienie na wniosek strony (wniosek złożyła ponadto strona postępowania dotychczasowego), czy z urzędu, czy na wniosek Stowarzyszenia oraz ocena prawidłowości samego wznowienia, a w końcu ustalenie wchodzących w rachubę podstaw wznowieniowych (organ rozważał wskazaną przez stronę i Stowarzyszenie podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ale w przypadku prowadzenia postępowania z urzędu wymagała ponadto rozważenia podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W nawiązaniu do przytoczeń Stowarzyszenia). Sąd podkreślił, że uchylenie decyzji SKO nastąpiło poza zarzutami skargi, gdyż w szczególności w obecnym stanie sprawy niewątpliwie nie zachodzi podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji dotychczasowej były przedwczesne. Pismem opatrzonym datą 28.12.2011 r. lecz powołującym powyższy wyrok, które wpłynęło do Prezydenta Miasta w dniu 28.12.2012 r., Stowarzyszenie ponagliło o załatwienie wniosku z dnia 16 maja 2011 r. przez formalne potwierdzenie uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. W nawiązaniu do tego Prezydent pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. pouczył Stowarzyszenie o treści art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ ten stwierdził, że postępowanie dotychczasowe nie wymagało udziału społeczeństwa. Pismem z dnia 5.06.2013 r. Prezydent zwrócił się do strony o usunięcie braków podania o wznowienie postępowania (art. 64 § 2 k.p.a.) przez udokumentowanie podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W nawiązaniu do tego wezwania strona doprecyzowała wniosek o wznowienie jako oparty na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzją z dnia 12 lipca 2013 r. Prezydent na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku strony o wznowienie odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej bowiem nie została wykazana podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. Prezydent odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej po rozpatrzeniu wniosku strony o wznowienie postępowania, wobec braku podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzje te nie były doręczone do Stowarzyszenia. Zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania złożonego przez Stowarzyszenie od decyzji z dnia 23 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wznowienie postępowania nastąpiło w dniu 21 lipca 2011 r. na wniosek strony. Strona ta nie złożyła odwołania. Według organu wymagało rozważenia, czy Stowarzyszeniu przysługuje legitymacja procesowa do udziału w sprawie w związku z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Stowarzyszenie nie było stroną postępowania dotychczasowego, zakończonego decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. Zdaniem organu na mocy art. 44 następuje zacieśnienie stosowania art. 31 k.p.a. W postępowaniach, w których nie ma obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organizacje ekologiczne nie mogą powoływać się na uprawnienie z art. 44. Jak wynika z akt, Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w sprawie i nie jest stroną, co uzasadnia stosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie podkreśliło, że wielokrotnie składało wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie. Zawarło obszerny wywód dla wykazania, że stacja bazowa nr BT 34309 znacząco oddziaływuje na środowisko i wymagała oceny środowiskowej z udziałem społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jednak w oparciu o dotychczasową argumentację, bez przytoczenia przesłanek niedopuszczalności skargi. W uzupełnieniu skargi Stowarzyszenie przedstawiło poglądy prawne orzecznictwa sądowego na temat oddziaływania stacji bazowych na środowisko oraz w kolejnym piśmie procesowym wywód na temat przysługiwania mu uprawnienia z art. 44 ustawy z 2008 r. Skarżący nadal podkreślał, że zaniechanie wydania przez właściwy organ postanowienia z art. 31 k.p.a. uniemożliwiało mu złożenie zażalenia, a to narusza art. 7, art. 8, art. 9, art. 31 § 2 i art. 35 k.p.a., co uszło uwadze SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Lektura zaskarżonej decyzji nasuwa obawę, czy organowi znany jest przepis art. 153 p.p.s.a. oraz czy rozumie związek pomiędzy art. 31 k.p.a. a art. 44 ustawy środowiskowej z 2008 r. (obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1235). Należy zatem przypomnieć lub uświadomić organowi, że oceny prawne i wskazania zawarte w wyroku z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 132/12 mają charakter wiążący zarówno dla organu jak i dla sądu administracyjnego. Niedostosowanie się do tych ocen i wskazań w każdym przypadku prowadzi do uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.). Wobec zignorowania tych ocen i wskazań nadal nie wiadomo, czy postępowanie wznowieniowe w ogóle powinno się toczyć (art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 3 k.p.a.), a jeżeli się toczy, to czy z urzędu, czy na wniosek i czyj wniosek, strony czy ponadto Stowarzyszenia (wówczas raczej z urzędu) oraz czy i jakie uprawnienia przysługują w nim Stowarzyszeniu (gdyby postępowanie wszczęto na wniosek strony albo z urzędu i rozstrzygnięto kwestię dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu). Odnosząc się do jedynie istotnego w nin. sprawie zagadnienia, czy organizacji społecznej przysługuje uprawnienie do wszczęcia postępowania odwoławczego, należy oczywiście wskazać, że przysługuje ono jedynie takiej, która brała udział w postępowaniu pierwszej instancji. Udział ten rozpoczyna się od dnia doręczenia organizacji postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (brzmienie art. 31 § 2 k.p.a.). Dlatego m.in. było istotne, że zawiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania wznowieniowego przez doręczenie mu postanowienia w tym zakresie, właściwy organ nie zaznaczył, czy nastąpiło ono z urzędu. Nie zostało również wydane postanowienie o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu, chociaż od pewnej fazy postępowania organ pierwszej instancji zaniechał doręczeń do Stowarzyszenia, z akt nie wynika z jakiego powodu. Udział organizacji społecznej, w tym ekologicznej, w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 k.p.a. Ustawa może modyfikować uregulowanie tego udziału (np. art. 44 ustawy z 2008 r.) lub ten udział w sposób wyraźny wykluczać (patrz art. 28 prawa budowlanego). Jednakże brak okoliczności uzasadniających modyfikację udziału znaczy tyle jedynie, że obowiązuje i powinien być stosowany art. 31 k.p.a. Wyłączenie szczególnej regulacji na temat tego udziału oznacza więc powrót do regulacji ogólnej, nie zaś jej wyłączenie (patrz wyrok II SA/Wr 89/10). W przypadku gdy organizacja społeczna złożyła wniosek na podstawie art. 31 k.p.a., należy przeprowadzić związane z tym postępowanie incydentalne i nie wydawać decyzji przed jego zakończeniem. Wprawdzie niekiedy w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nierozpoznanie tego wniosku może prowadzić do nadania decyzji pierwszej instancji cechy ostateczności, ale tymczasowo, gdyż po zakończeniu postępowania incydentalnego i dopuszczeniu organizacji do udziału należy doręczyć jej decyzję jako znowu nieostateczną, to jednak w nin. sprawie byłoby to stanowisko nieuzasadnione. Przyjęcie tego stanowiska w nin. sprawie byłoby niezgodne z przytoczoną wiążącą wykładnią sądową w nin. sprawie art. 153 p.p.s.a.), zaś rażące naruszenie przez organy przepisów art. 31 i art. 12 k.p.a. w związku z powołanym w skardze art. 7 i art. 8 k.p.a. nie uzasadnia oczekiwania, że niezwłocznie wypełniłyby obowiązek stosowania art. 31 k.p.a. Należy więc powtórzyć, że nieistnienie przesłanek z art. 44 cyt. ustawy skutkuje tym jedynie, że należy stosować art. 31 k.p.a. i niewykluczone, że organ mógłby to uzyskać stosując art. 136 k.p.a. Pozostałe zarzuty skargi były przedwczesne i nie podlegały ocenie. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B.21.01.2015 r.