II SA/Wr 677/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 5 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 8 lutego 2011 r., znak [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. wezwał małż. B. i J. D. zam. we W. ul. Z. [...] do wydania części działki stanowiącej własność Gminy W. o numerze [...] w stanie wolnym, w terminie protokolarnego jej przekazania w dniu 28 lutego 2011 r. W piśmie tym wskazane zostało, że oczekuje się od p. D. cofnięcie się do granic prawnych nieruchomości, której są wezwani właścicielami, poprzez rozebranie części budynku gospodarczego naruszającego własność Gminy W.. Jednocześnie Gmina W. powołując się na art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego, wskazała, że jako właściciel działki nr [...] może żądać od osoby, która włada faktycznie jego nieruchomością, aby została mu ona wydana. W przypadku, gdy część tej działki nie zostanie wydana w stanie wolnym właścicielowi, Gmina W. wystąpi z roszczeniem do właściwego sądu o wydanie nieruchomości. Od powyższego pisma B.D. wniósł podanie oznaczone jako odwołanie, w którym zakwestionował stanowisko przedstawiciela Gminy W., co do konieczności zwrotu spornego gruntu, a jednocześnie zarzucił "pomniejszenie" powierzchni jego nieruchomości o 17 m2. Postanowieniem z dnia 5 maja 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja jest aktem stosowania norm prawa materialnego przez organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnie określonej sprawie. Decyzja jest więc rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej (podwójnie konkretnej: co do sytuacji i co do adresata), podjęte przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej (z zasady – prawa materialnego), która to norma dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę właśnie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji, bowiem w tym fragmencie przesądza się o ustalonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę w tej formie. Rozstrzygnięcie musi być wyrażone tak sformułowane, aby z niego wynikało w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje na stronę nałożony lub jakie uprawnienie strona otrzymuje. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia. Rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może zatem nastąpić po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony podmiot. Wobec powyższego w postępowaniu odwoławczym w pierwszej kolejności należy zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przede wszystkim przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Skarżący B.D. wskazał, że odwołuje się od pisma Detektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa w Urzędzie Miejskim W., którego przedmiotem było wezwanie do dobrowolnego zwrotu części zajętej nieruchomości Gminy W.. Okoliczność ta jednoznacznie wynika zarówno z treści kwestionowanego pisma, jak i z przekazanych akt spornej nieruchomości. Dodatkowo okoliczność tę potwierdza powołany w treści powołanego na wstępie pisma przepis art. 222 § 1 K.c., zgodnie z którym, właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Wzmiankowane pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa nie jest zatem decyzją administracyjną ani też innym rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, lecz wezwaniem w związku z powstałymi relacjami o charakterze cywilnoprawnym, istniejącymi pomiędzy właścicielami nieruchomości. Tak więc nie przysługuje od niego odwołanie na drodze administracyjnej. Spory dotyczące prawa własności rozstrzygają sądy powszechne. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. B.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący w obszernej skardze wyraża swoje niezadowolenie "z pism podpisanych przez Pana Dyrektora Michała Laskowskiego z groźbami i szantażem (...) w sprawie rzekomo naruszonego stanu prawnego nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]." Skarżący podnosi, że jego działka wynosi 305 m2 a nie jak podaje Gmina W. 294 m2. Dlatego też wnosi aby "Geodezja" dokonała korekty tak aby w księdze wieczystej działki skarżącego przywrócona została powierzchnia 305 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie( art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ocena zaskarżonego postanowienia dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził bowiem w kontrolowanym postępowaniu naruszenia przepisów prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które to mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem tego rodzaju uchybienia uprawniają Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Jeżeli natomiast stwierdzone zostanie naruszenie przepisów prawa, które nie będzie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, to takie naruszenie nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia (decyzji). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo orzekły o niedopuszczalności odwołania B.D. od pisma Zastępcy Dyrektora Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W.. Zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy we wstępnym etapie badania odwołania zobowiązany jest do sprawdzenia czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania w przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną ewentualnie stanowi czynność cywilną (patrz: B. Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz", Wydawnictwo BECK 2004, str. 583). We wspomnianym już postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada zatem, czy czynność organu administracji publicznej, od której zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. O tym czy dany akt organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną przesądza charakter tego aktu, a więc kryterium, według którego dokonuje się jego kwalifikacji. Decyzją administracyjną jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć dany akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy kwalifikowaniu więc czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym (patrz: glosa B. Adamiak do wyroku NSA-OZ w Gdańsku sygn. Akt SA/Gd 746/92/S, OSP 1993). W badanej sprawie skarżący B.D. wniósł odwołanie od pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 8 lutego 2011 r. znak [...] wzywającego małż. D. do wydania części nieruchomości stanowiącej własność Gminy W. w stanie wolnym od zabudowań. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dokonało prawidłowej oceny, że powyższe pismo Zastępcy Dyrektora nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. W tej sytuacji organ odwoławczy był więc zobowiązany do zakończenia postępowania na etapie wstępnego badania sprawy, w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Od wezwania o wydanie nieruchomości nie przysługuje bowiem odwołanie, gdyż czynność organu pierwszej instancji dotyczyła sprawy cywilnoprawnej a nie administracyjnoprawnej. Wezwanie nie jest aktem administracji publicznej władczo i jednostronnie rozstrzygającym o prawach lub obowiązkach skarżącego. Z powyższych więc względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.