II SA/Wr 677/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Gminy O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, organ odwoławczy) uchyliło postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. "Modernizacja gazociągu relacji J." zlokalizowanej na terenie gminy J., gminy C. oraz gminy O. Skargę na to postanowienie wniosła Gmina O. reprezentowana przez wójta zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 97 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi podnosząc, że Gminie O. nie przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego, które wydane zostało wskutek rozpoznania zażalenia od postanowienia wydanego przez Wójta Gminy O. jako organu lokalizacyjnego pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił zarazem, że Gmina O. w ogóle nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stroną zaś było m. in. miasto O. reprezentowane przez Burmistrza O. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ w niniejszej sprawie Gmina O. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, w myśl § 2 cytowanego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd bada czy spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi. Skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest bowiem m. in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji procesowej. Dokonując oceny legitymacji do wniesienia skargi przez Gminę O. decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 19 V 2003 r. OPS 1/03, to oraz pozostałe przywołane orzeczenia opublikowane na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 X 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 V 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Sąd zauważa, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15. Stanowisko tam zawarte tutejszy Sąd w pełni podziela. Wskazać należy, że uchwała ta podjęta została co prawda na kanwie sprawy o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w uwarunkowaniach prawnych zakreślonych przez regulacje ustawy z dnia 10 IV 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.). Wskazać jednak należy, że ustawa ta stanowi tzw. specustawę związaną ze szczególnymi unormowaniami związanymi z realizacją inwestycji celu publicznego w zakresie dróg publicznych. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z realizacją inwestycji celu publicznego na zasadach ogólnych uregulowanych w ustawie z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: upzp). Na zasadność powołania się na wskazaną uchwałę NSA w niniejszej sprawie wskazuje nadto, że w świetle art. 6 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) zarówno wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (pkt 1), jak i budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2) – stanowią cel publiczny. W przywołanej uchwale NSA wprost stwierdził, że: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 IV 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W analizowanej uchwale podkreślono tym samym, że ilekroć przepisy prawa sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W uchwale tej wskazano także, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ wykonawczy Gminy O. tj. wójt jest organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej w pierwszej instancji. Wynika to wprost z art. 51 ust. 3 upzp, zgodnie z którym w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. Powyższe przesądza o braku legitymacji Gminy O. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym w administracyjnym toku instancji w obrębie tej samej sprawy administracyjnej, w której organ wykonawczy tej gminy orzekał w I instancji. Słusznie również zauważył w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, że stroną postępowania administracyjnego jest natomiast miasto O. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Gmina O., której organ (wójt) wydał postanowienie w I instancji, nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Skarga wniesiona przez reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego organ, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 27 I 2006 r., II FSK 253/05). O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt II sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.