II SA/Wr 68/17

Dnia 25 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 50 garaży blaszanych w zabudowie szeregowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych. Zawiadomieniem z dnia 22 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej – PINB) poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy garaży na działce nr 66 obręb III AM-6 w B. przy ul. M. stanowiącej własność W.K.. W dniu 12 listopada 2014 r. przeprowadzono oględziny, a w sporządzonym na tą okoliczność protokole odnotowano, że ,,Na działce nr 66 zostały postawione garaże blaszane o wym. ok. 3,00m x 5,00m, wys. ok. 2,00m. Garaże są trwale związane z gruntem poprzez wylaną płytę betonową. Ilość garaży w 6 rzędach razem 50 szt.. Dojazd do zespołu garaży od ul. M. M.". W dniu [...] r. PINB w Z. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej - k.p.a.) nakazał W. K. rozbiórkę 50 garaży blaszanych, w zabudowie szeregowej, położonych na działce nr 66 obręb III, AM-6 w B.. Nadto w sentencji decyzji zobowiązano jej adresata do powiadomienia o wykonaniu nakazu rozbiórki i prowadzenia robót pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane i przynależącej do izby zawodowej. Wskazana decyzja nie ostała się w obrocie prawnym, gdyż na skutek złożonego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji dopatrzył się nieprawidłowości w samym postępowaniu jak i w wydanej decyzji. Wskazano w szczególności na brak właściwego uzasadnienia decyzji oraz wątpliwości co do interpretacji zapisów planu miejscowego. Po powrocie sprawy do organu I instancji merytorycznie orzeczono w formie decyzji z dnia [...] r., nr [...], którą ponownie w oparciu o taką samą podstawę prawną jak miało to miejsce we wcześniejszym rozstrzygnięciu wydano identyczny nakaz rozbiórki przedmiotowych garaży. DWINB po rozpoznaniu odwołania W.K. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z treści uzasadnienia powyższej decyzji wynika, iż organ II instancji stwierdził naruszenie zasad procedury administracyjnej oraz wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. PINB w Z. zmierzając do wyjaśnienia sprawy w dniu 13 lipca 2016 r. przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, a w protokole dokumentującym tę czynność zapisano ,,Dokonano oględzin i pomiarów powierzchni zabudowy garaży na działce jw. I szereg 8x3,00x500=, 7x3x5x3,00=, 6x5,00x3,00=,1x4,00x6,00=, 4x3,00x5,00=, 12x3,00x5,00=, 3,00x6,00x12,00=. Razem pow. zabudowy – ‘’. W dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał W. K. rozbiórkę 50 garaży blaszanych, w zabudowie szeregowej, położonych na działce nr 66 obręb III, AM-6 w B. i powiadomienie organu o wykonaniu nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i przytoczył art. 48 Prawa budowlanego, by następnie odnośnie zgodności przedmiotowych garaży z planem zagospodarowania przestrzennego wskazać na pismo Burmistrza B. z dnia 18 listopada 2014 r., z którego wynika, że ,,w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy i Miasta w B. z dnia [...] r., nr [...] działka o nr 66 obr. III B. oznaczona jest symbolem 03MN/07KD Dl/2/08 KD Dl/2. - tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej położone w północnej części obszaru. W ustaleniach funkcjonalno-przestrzennych dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi dla terenów oznaczonych MN zapisano: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), 2) przeznaczenie uzupełniające - pojedyncze obiekty mieszkalnictwa wielorodzinnego i mieszkalnictwa zbiorowego, obiekty usługowe i administracyjne, pensjonaty, obiekty gospodarcze, garaże i parkingi, sady i uprawy szklarniowe, boiska i place zabaw, zieleń urządzona, pojedyncze nieuciążliwe zakłady rzemieślnicze, stawy rekreacyjne, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej". Następnie odwołując się do przeprowadzonych w dniu 13 lipca 2016 r. oględzin organ wskazał na wymiary garaży (podając tym razem zarówno ich kubaturę jak i łączną powierzchnię na działce, odmiennie jak miało to miejsce w samym protokole). Następnie przywołano zapisy uchwały Rady Gminy i Miasta w B. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B., gdzie w § 15 dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania i modernizacji zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla poszczególnych kategorii terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi dla terenów dominujących funkcjonalnie i przestrzennie w granicach istniejącego i projektowanego zainwestowania, oznaczonych w rysunkach planu symbolami MW, MN,M/U, U i U/P szczegółowe ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania i modernizacji zabudowy oraz zagospodarowania terenu zostały ustalone w punkcie 2, w którym podano maksymalne wskaźniki zabudowy dla działek z nowo projektowaną zabudową jednorodzinną i siedliskową - 0,25, wielorodzinną - 0,35. PINB w Z. uwzględniając to, że funkcje uzupełniające nie mogą stanowić funkcji dominującej (mniej niż 50%) uznał, że wskaźnik zabudowy dla funkcji uzupełniających powinien wynosić 0,125 (0,5 x 0,25 = 0,125), co oznacza, iż tereny zajmowane pod funkcje uzupełniające, w tym garaże mogą zajmować nie więcej niż około 12% powierzchni działki zabudowanej. Pogląd ten poparto opinią urbanistyczną autorstwa U. K.. Na koniec organ podał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów powierzchnia działki nr 66 obręb III AM-6 w B. wynosi 5.618 m². Stosunek powierzchni zabudowy 50 garaży do powierzchni działki nr 66 wynosi około 0,14 i przekracza maksymalny dopuszczalny wskaźnik zabudowy dla zabudowy uzupełniającej. Z powyższego PINB wywiódł, że przedmiotowa budowa została zrealizowana bez zachowania warunku określonego w art. 48 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie godząc się z nakazem rozbiórki W. K. złożył odwołanie od decyzji, w którym wyjaśnił, że chciałby uniknąć rozbiórki i dołączył kopię wniosku z dnia 25 maja 2015 r. złożonego do Urzędu Miasta i Gminy B. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania podając zapadłe przed organem I instancji decyzje, jak też przesłanki ich eliminacji w trybie odwoławczym. W ramach własnych rozważań organ II instancji stwierdził, że PINB nakazując rozbiórkę samowolnie wybudowanych 50 garaży blaszanych w podstawie prawnej decyzji przyjął art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), zgodnie z którym, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po czym organ zacytował definicje obiektu budowlanego, budynku, budowli i wskazał, że przedmiotowe garaże należy zakwalifikować jako budynki, gdyż ,,jak ustalono w toku czynności w terenie, posiadają fundamenty (posadowione są na płycie betonowej), a tym samym są trwale połączone z gruntem. Jednocześnie są wydzielone z przestrzeni za pomocą ścian oraz posiadają zadaszenie". Po zaprezentowaniu treści art. 28 Prawa budowanego jako prawidłowe oceniono przyjęcie przez organ I instancji, że wymagały one uzyskania zgody na realizację właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę. Przedmiotowe garaże, co ma wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, posadowione zostały na działce nr 66, obręb III, AM-6, w B. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, co przyznał sam inwestor, a brak stosownego pozwolenia potwierdziło starostwo. Według DWINB niespornym jest, że inwestor naruszył art. 28 ustawy Prawo budowlane. DWINB w uzasadnieniu decyzji opisał możliwości legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem ziszczenia się pozytywnych przesłanek wynikających z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Według organu odwoławczego w badanej sprawie nie występowały jednak przesłanki zawarte we wskazanym normatywie. Podał on, że działka nr 66, na której posadowiono sporne obiekty znajduje się na terenach oznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B., uchwalonym uchwałą Rady Gminy i Miasta B. z dnia [...] symbolami 03MN/07KD D1/2/08KD D1/2, przeznaczenie których określono w tymże planie jako: • dla terenu oznaczonego symbolem 03MN, 04MN - projektowana zabudowa mieszkaniowa położona w północnej części obszaru: - przeznaczenie podstawowe - tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, - przeznaczenie uzupełniające - pojedyncze obiekty mieszkalnictwa wielorodzinnego i mieszkalnictwa zbiorowego, obiekty usługowe i administracyjne, pensjonaty, obiekty gospodarcze, garaże i parkingi, sady i uprawy szklarniowe, boiska i place zabaw, zieleń urządzona, pojedyncze nieuciążliwe zakłady rzemieślnicze, stawy rekreacyjne, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 5 ust. 3), • dla terenu oznaczonego symbolem 07KD D1/2 - projektowana ulica dojazdowa biegnąca częściowo śladem drogi na działce w nr 64, • dla terenu oznaczonego symbolem 08KD D1/2 - projektowana ulica dojazdowa biegnąca częściowo śladem drogi na działce nr 68. Dodatkowo Urząd Miasta i Gminy w B. w piśmie z dnia [...] r., znak: [...], podał, że uchwała stanowi o możliwości lokalizacji garaży w ramach przeznaczenia uzupełniającego. Przy czym regulacja uchwały w tym zakresie związana jest z definicją przeznaczenia uzupełniającego (rozdział 1 § 1 ust. 2 pkt 10). Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, przeznaczenie uzupełniające to przeznaczenie, które może być realizowane jako uzupełnienie funkcji podstawowej, na terenach, na których dopuszczają je ustalenia planu miejscowego oraz w stopniu określonym przepisami prawa powszechnego. W ramach terenów oznaczonych symbolami 03MN, 07KD D1/2, 08KD D1/2 możliwa jest realizacja zadania inwestycyjnego związanego z budową garaży, pod warunkiem, że inwestycja ta stanowi uzupełnienie dla przeznaczenia podstawowego, przy czym, czy faktycznie inwestycja stanowi uzupełnienie dla przeznaczenia podstawowego, należy ocenić zakres uzupełnienia, w niniejszym przypadku funkcji tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) w granicach terenu oznaczonego symbolem 03MN. Na działce nr 66 mogą być lokalizowane garaże w ramach przeznaczenia uzupełniającego. W każdym jednak przypadku, aby stwierdzić zgodność inwestycji z planem miejscowym, tj. ustalić, czy faktycznie pełni ona funkcję uzupełniającą, a tym samym czy pozostaje z planem zgodna, czy też zgodna z nim nie jest, należy dokonać oceny zakresu uzupełnienia funkcji podstawowej w granicach działki. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr 66 wynika, że ma ona powierzchnię 5 618 m², a organ I instancji ustalił, że wybudowane przez inwestora garaże zajmują 795 m², co oznacza wskaźnik faktycznej zabudowy 0,14 (795 : 5 618), gdy w § 15 planu miejscowego ustalone zostały dla terenów oznaczonych poszczególnymi symbolami wskaźniki zabudowy dla działek z nowo projektowaną zabudową jednorodzinną i siedliskową (MN) wynoszące 0,25. Dodatkowo organ odwołał się do opinii sporządzonej przez osobę dysponującą uprawnieniami urbanistycznymi, z której wynika, że ,,funkcje uzupełniające nie mogą stanowić funkcji dominującej (mniej niż 50%) i uznał, że wskaźnik zabudowy dla funkcji uzupełniającej na tym terenie powinien wynosić 0,125 (0,5 x 0,25), a z ustaleń organu I instancji wynika, że zrealizowana przez inwestora na przedmiotowej działce zabudowa w postaci 50 garaży blaszanych maksymalny dopuszczalny wskaźnik zabudowy dla funkcji uzupełniającej przekracza, stanowiąc 0,14. Wobec ustalonego w powyższy sposób stanu faktycznego i prawnego DWINB jako bezsporne określił, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji na działce nr 66, obręb III, AM-6, w B. jest niedopuszczalna, jako stojąca w oczywistej sprzeczności z postanowieniami planu miejscowego i brak jest przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w postaci zgodności weryfikowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza implementację w stosunku do spornego obiektu procedury naprawczej, determinując nakaz rozbiórki. Na koniec organ odwoławczy odnosząc się do twierdzeń odwołania zaznaczył, iż organy rozstrzygają na podstawie obowiązującego na dzień orzekania stanu prawnego, w związku z czym wniosek w sprawie zmiany planu miejscowego pozostaje bez wpływu na postępowanie, gdyż nie można uzależniać podejmowanych rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych. W skardze na powyższą decyzję wywiedzioną przez W.K. podniesiono zarzut naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący zakwestionował nakaz rozbiórki uznając, że organ w swoich rozważaniach skupił się wyłącznie na tym, iż wybudowane garaże przekraczają dopuszczalny wskaźnik zabudowy dla funkcji uzupełniającej i nie wziął pod uwagę zawartej przez skarżącego umowy. Z umowy ma wynikać, że planowano inwestycję polegającą na wybudowaniu budynku i garaży, przy czym w pierwszym etapie wybudowano garaże. Inwestycji nie zrealizowano w całości ze względu na stan zdrowia skarżącego, a środki pieniężne przeznaczono na drogie leczenie. W dniu 20 maja 2015 r. skarżący złożył wniosek w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który do dnia dzisiejszego nie został jeszcze rozpatrzony, aczkolwiek jego złożenie było zasugerowane przez pracownika urzędu z tą myślą, że zostanie on rozpatrzony pozytywnie. Autor skargi podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że złożenie wniosku pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie, gdyż ma on istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i winien skutkować co najmniej zawieszeniem wydania decyzji. Dodatkowo wybudowane garaże nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych i zostały postawione zgodnie ze sztuką budowalną oraz według projektów budowlanych, zachowane są odległości od sąsiadów i ulic. Są to blaszaki, a nie garaże murowane, w związku czym skarżący uważał, że pozwolenie na nie jest niepotrzebne, zaś od garaży odprowadza podatek. Ze względu na zaprezentowane stanowisko skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ,,nienakazywanie mu" rozbiórki garaży oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] organ II instancji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 –dalej – p.p.s.a.) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy Prawo budowlane. Należy ona do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej ustalonym w tym akcie, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w k.p.a.. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 k.p.a. albo w przepisach szczególnych. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006). Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 k.p.a.. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawą przepisem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przyjęte w powoływanym przepisie rygorystyczne sankcjonowanie niewątpliwie nagannego działania, jakim jest samowolne realizowanie lub zrealizowanie robót budowlanych zostało przez ustawodawcę złagodzone poprzez wskazanie warunków, wymagających spełnienia dla likwidacji naruszenia przez inwestora porządku prawnego i uniknięcia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części objętych samowolnym działaniem. W przepisie art. 48 ust 2 omawianej regulacji ustawodawca postanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. (Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie jest wydawane w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uznający celowość uruchomienia trybu legalizacyjnego orzeka w postępowaniu o pozostałych obowiązkach wskazanych przez ustawodawcę). Należy przy tym zwrócić uwagę, że pierwotnie przyjęte w ustawie radykalne traktowanie samowoli budowlanej, nieuwzględniające możliwości wyeliminowania naruszeń prawa, było ocenione krytycznie i uznawane za przejaw odstąpienia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Akcentowano to, że ograniczenie ustaleń dokonywanych w sprawie do stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część wykonuje się lub wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ nie odpowiada wymogowi ustalenia prawdy obiektywnej a poprzez to standardom państwa praworządnego. Postulowano uregulowanie możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, szczególnie w przypadku braku naruszenia nią interesu publicznego lub społecznego albo znikomej szkodliwości społecznej. Na tą kwestię oraz zasadę proporcjonalności zwrócił też uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95, OTK 1996 r. Nr 1, poz. 2), uznając, że zasada proporcjonalności jest elementem składowym zasady państwa prawnego. Państwo prawne natomiast opiera się na racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie stanowienia prawa. Z zasady tej wypływa – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny – po pierwsze: przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; po drugie – nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków i po trzecie wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji, a ciężarem, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego dla jego osiągnięcia. Wynika z tego, że jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu niż drugi, to należy – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – wybrać środek korzystniejszy dla podmiotu. Z kolei z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która wprowadziła możliwość legalizacji samowoli budowlanej wynika, że celem nowej regulacji jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów. Wskazano też, że przepis art. 48 ust. 1, który pozostawia się w znowelizowanym brzmieniu można zastosować dopiero, gdy w następstwie czynności właściwego organu, o których mowa w ust. 2 (część końcowa) i art. 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przypomnienie motywacji ustawodawcy, którą ukierunkowało także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ma charakter tylko uzupełniający, bowiem wieloletnia praktyka orzecznicza organów nadzoru budowlanego i sądów administracyjnych sprawowana przy zastosowaniu przepisów art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane wypracowała oczekiwany przez ustawodawcę sposób wykorzystywania tej regulacji nie wykazując zasadniczo rozbieżności interpretacyjnych. W tak określonych warunkach prawnych nie można - zdaniem Sądu - zaakceptować stanowiska przyjętego przez organy właściwe instancyjne przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie. Mimo kilkukrotnego wydawania rozstrzygnięć przez organ I instancji przed zredagowaniem decyzji z dnia [...] r. PINB w Z. nie ustrzegł się nieprawidłowości przy dokumentowaniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności nie zebrał dostatecznego materiału dowodowego uzasadniającego nakaz rozbiórki przedmiotowych garaży. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że dwukrotnie, bo w dniach 12 listopada 2014 r. i 13 lipca 2016 r., przeprowadzono oględziny na zainwestowanej nieruchomości. W protokole sporządzonym na okoliczność pierwszych oględzin odnotowano: ,,na dz. nr 66 zostały postawione garaże blaszane o wym. ok. 3,00x5,00m wys. ok. 2,20m.. garaże są trwale związane z gruntem poprzez wylaną płytę betonową. Ilość garaży – w 6 rzędach razem 50 szt. Dojazd do zespołu garaży od ul. M. M.". Z kolei całą treść protokołu oględzin z dnia 13 lipca 2016 r. stanowi następujący zapis: ,,Dokonano oględzin i pomiarów powierzchni zabudowy garaży na działce jw. I szereg 8x3,00x500=, 7x3x5x3,00=, 6x5,00x3,00=,1x4,00x6,00=, 4x3,00x5,00=, 12x3,00x5,00=, 3,00x6,00x12,00=. Razem pow. zabudowy – ‘’. Dla oddania prawdy obiektywnej zauważyć trzeba, że poza dwukrotną bytności pracowników organu na przedmiotowej działce miały też miejsce inne czynności dowodowe, które sprowadziły się do ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, ustalenia braku decyzji o pozwoleniu na budowę oraz odebraniu od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy tak pobieżnych czynnościach wyjaśniających i tak lapidarnych ustaleniach z oględzin organ nadzoru budowlanego wykorzystał najbardziej dolegliwy instrument prawny w postaci nakazu rozbiórki 50 garaży, co w realiach niniejszej sprawy jest nieuprawnione, jako że sam nakaz nie ma poparcia w zebranym materiale dowodowym. Dość w tym miejscu powiedzieć, że akta administracyjne nie zawierają najmniejszych informacji o sposobie związania przedmiotowych garaży z gruntem. W protokole oględzin z dnia 12 listopada 2014 r., co prawda mowa jest o wylaniu płyty betonowej. Nie ma jednak jasności czy płyta ta wylana jest pod każdym z garaży, czy jest może tak, że garaże zostały posadowione na utwardzonym poprzez wylanie płyty betonowej placu. Nie ma żadnych zapisów co do ,,trwałości" związania tych garaży z gruntem. Organ podaje, że garaże w ilości 50 sztuk znajdują się w 6 rzędach. Nie jest jednak wiadome jak są one rozmieszczone na nieruchomości choćby w kontekście odległości od granic czy ilości garaży w konkretnym rzędzie. PINB w Z. nie pokusił się nawet o szkic sytuacyjny, by nie powiedzieć, że w trakcie oględzin nie udokumentował stanu faktycznego choćby jednym zdjęciem. Protokół z drugich oględzin z dnia 13 lipca 2016 r. jest dowodem na niespotykaną nonszalancję organu. Prawdopodobnym celem oględzin było ustalenie wymiarów poszczególnych garaży. Pracownicy organu poza wskazaniem kilku rubryk z wymiarami, (nie wiadomo czego?), nie dokonali nawet zsumowania zawartych w protokole danych, stąd dziwić nawet może, że nie wiadomo skąd w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 września 2016 r. znalazły się wymiary garaży, skoro w trakcie oględzin ów zabieg matematyczny polegający na wskazaniu sum pomiarów okazał się dla kontrolujących nazbyt skomplikowany. Wobec braku materiału dowodowego oczywistym jest, że organ I instancji nie mógł przedstawić stanu faktycznego na nieruchomości w uzasadnieniu decyzji. Ku zdziwieniu Sądu, nie posiadając przecież dodatkowego materiału dowodowego, nieco szerzej sytuację opisał DWINB w decyzji z dnia [...] r.. Po scharakteryzowaniu ustawowych pojęć obiektu budowlanego i budynku organ II instancji potwierdzając prawidłowość kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ I instancji podaje, że sporne obiekty posiadają fundamenty (?), są wydzielone z przestrzeni za pomocą ścian (?) oraz posiadają zadaszenie (?). Możliwe, że redakcja decyzji organu II instancji wiązała się z wiedzą czerpana z życia codziennego, czy też doświadczeniem w konstrukcjach czy realizacji garaży autora decyzji, niemniej jednak okoliczności te jakkolwiek pomocne, nie mogą decydować o kształcie rozstrzygnięcia administracyjnego. Decyzja jako źródło stanowiska organu przewiduje konkretny materiał dowodowy sprawy oceniany przez pryzmat obowiązujących przepisów, a nie twierdzenia pozbawione poparcia w zgromadzonych dokumentach czy przeprowadzonych czynnościach. Kolejnym brakiem dowodowym jest przemilczenie przez obydwa organy zasadniczej sprawy w postaci ustalenia i wyraźnego wskazania czasu budowy przedmiotowych garaży. Zarówno PINB jak i DWINB pomijając tę okoliczność, bez najmniejszych wątpliwości zdecydowali się na objęcie inwestycji reżimem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zupełnie nie dostrzeżono reguły zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy przewidującego, że ,,Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". W tej sytuacji uchybienie formalne związane z niezebraniem materiału dowodowego w zakresie czasu wybudowania obiektów wiążę się ściśle z uzasadnionymi wątpliwościami co do prawidłowości zastosowanego przepisu prawa materialnego. Sankcja rozbiórki nie ma przecież wynikać z dowolności czy uznaniowości organu lecz niewątpliwego materiału dowodowego. Na tle niedostatku materiału dowodowego i niewłaściwej oceny stanu faktycznego jawi się kolejny mankament zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej sprowadzający się do zastosowania sankcji rozbiórki ze względu na sprzeczność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB w Z. analizował sprawę na gruncie ustaleń planistycznych przyjętych uchwałą Rady Gminy i Miasta w B. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B.. Co więcej posiłkował się w tym zakresie stanowiskiem osoby posiadającej uprawnienia urbanistyczne. Finalnie doszedł on jednak do przekonania, że 50 garaży posadowionych na nieruchomości o określonej powierzchni przekracza maksymalne wartości procentowe dla funkcji uzupełniającej. Podobnie DWINB szeroko wyjaśnia i uzasadnia zależności pomiędzy wartością wskaźnika przewidzianego w planie i faktycznie zabudowaną częścią nieruchomości. Organom obu instancji umknęło jednak to, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na danym terenie realizację garaży chociaż tylko w ramach funkcji uzupełniającej i ilość tychże ogranicza wyłącznie procentową powierzchnią zabudowy czy wskaźnikiem zabudowy, niemożliwe było wydanie w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w stosunku do wszystkich garaży. Mimo, że ustalenia organu są wysoce nieczytelne i niejasne, najprawdopodobniej przedmiotowe garaże zgrupowane są w sześciu rzędach, choć nie wiadomo ile konkretnie garaży znajduje się w danym rzędzie i jakie wymiary mają garaże w konkretnym rzędzie. Niemniej jednak garaże te nie stanowią chyba jednej integralnie związanej konstrukcji lecz posadowione są na nieruchomości w pewnej odległości od siebie, (przynajmniej oddalone są od siebie rzędy garaży). W takim przypadku przynajmniej do części z garaży istnieje możliwość wdrożenia trybu naprawczego przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bowiem pewna ilość garaży jest dopuszczona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w ramach funkcji uzupełniającej. Zdecydowanym uproszczeniem, a nawet naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, było nakazanie rozbiórki wszystkich garaży, skoro ich część nie naruszała zapisów planu miejscowego. Decydując o nakazie rozbiórki w opisanym w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym PINB w Z. w sposób wyraźny naruszył dyspozycję wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego. Uchybienia tego nie dostrzegł, a nawet je powielił organ II instancji wykluczając ,,implementację w stosunku do spornego obiektu (?), procedury naprawczej" i wskazując, że stan faktyczny ,,determinuje nakaz rozbiórki". Zdaniem Sądu tylko oczywista, jednoznaczna i nie budząca żadnych wątpliwości niezgodność obiektu budowlanego zrealizowanego lub realizowanego w ramach samowoli budowlanej z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oczywiste, jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości naruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem upoważniają organ nadzoru budowlanego do odstąpienia w sposób legalny od procedury legalizacyjnej. W badanej sprawie takiej sprzeczności z całą pewnością organy nie wykazały, przynajmniej w stosunku do wszystkich wybudowanych na nieruchomości garaży. W istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego, orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób wymagany prawem stanu faktycznego, naruszając przepisy art. 7, art 77 § 1 k.p.a.. Niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego zostało pogłębione kolejnym uchybieniem polegającym na objęciu nakazem rozbiórki wszystkich garaży, chociaż wydaje się, że skoro plan miejscowy dopuszcza tego rodzaju zabudowę na tym terenie, w sposób nieuzasadniony odstąpiono od możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w stosunku do tych garaży, które mieszczą się w opisanych w uchwale wskaźnikach. Zatem regulacja wskazana w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane została w sprawie zastosowana w sposób nieuzasadniony. Korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd czuje się w obowiązku wskazać na konieczność przeprowadzenia przy przystępowaniu do ponownego rozpoznania sprawy postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i odpowiedniego udokumentowania stanu faktycznego w aktach administracyjnych. Uwaga ta dotyczy w szczególności samego stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości, czasu wybudowania garaży, ich konstrukcji, sposobu związania z gruntem, lokalizacji garaży na nieruchomości, precyzyjnych wymiarów konkretnych obiektów. Dopiero właściwie ustalony stan faktyczny pozwoli na rozważanie zastosowania odpowiedniego przepisu prawa materialnego, zaś szczególną uwagę właściwe organy winny zwrócić na odpowiednią interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo, że zarzuty skargi okazały się nietrafne Sąd na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie będąc związany zarzutami skargi uznał, że decyzje organów obu instancji w sposób wyraźny naruszają prawo. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w Z. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wynika z treści art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.