II SA/Wr 68/18

Dnia 10 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia (...) października 2017 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (zwane dalej: SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 i 61a § 1 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie SKO w L. z dnia (...) września 2017 r. nr (...) odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia (...) marca 1989 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie L. jako działka nr (...) z działkami: nr (...), nr (...) i nr (...). W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ ten w poprzednim składzie orzekającym, przedmiotową odmowę uzasadnił przeszkodą prawną, tj. unormowaniami dekretu z dnia (...) września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. 1946, Nr 53, poz. 298), stanowiącego podstawę rozgraniczenia. W ocenie Kolegium rozpoznającego wniosek po raz pierwszy, wzruszenie spornej decyzji Naczelnika Gminy M. może nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym, z uwagi na treść art. 11 dekretu, wg którego prawomocne decyzje organów administracji wydane w trybie przepisów tego aktu prawnego, mają moc wyroków sądowych. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium B. S. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, domagając się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Naczelnika Gminy M. w oparciu o przepis art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie strony naruszony został przepis art. 24 K.p.a., gdyż Naczelnik Urzędu Gminy M., który wydał sporną decyzję i prowadził postępowanie, był również jego stroną jako współwłaściciel działki nr (...) (później nr (...)). Dodatkowo postępowanie rozgraniczeniowe powinno zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania właściwemu sądowi powszechnemu z uwagi na nie zawarcie ugody. Wskazała również na skutki wydanej decyzji niekorzystne dla Skarbu Państwa (współwłaściciela działki nr (...)). Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie sprawę uznało, że przywołana przez stronę argumentacja, zarówno w piśmie z dnia 22 września 2016 r. jak i w piśmie z dnia 14 października 2017 r., nie może mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. przewiduje odmowę wszczęcia postępowania w formie postanowienia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od 1 czerwca 2017 r. jest opcjonalny. Skorzystanie z niego nie jest warunkiem koniecznym do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia (...) marca 1989 r. nr (...) została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia (...) września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że po dokonaniu czynności, wymienionych w art. 4-6, powiatowa władza miernicza orzeka o rozgraniczeniu. Z kolei w art. 11 tego aktu prawnego postanowiono, że prawomocne orzeczenia władzy mierniczej o rozgraniczeniu wydane w trybie dekretu mają moc wyroków sądowych. W ocenie składu orzekającego Kolegium po raz drugi, nie budzi wątpliwości, że w zakresie rozstrzygniętym sporną decyzją niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania, ponieważ decyzja ta ma moc ugody sądowej. Natomiast wzruszenie ugody sądowej nastąpić może wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne w postępowaniu przed sądem powszechnym. W rozpatrywanej sprawie Kolegium uznało, że uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego ma swoje źródło w unormowaniach art. 8 ust. 1 i art. 11 powołanego dekretu. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. i "bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania", B. S. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego m.in. artykułów 6, 7, 7b, 8, 9, 10 § 1, 12, 15, 77 § 1 i 80, 104 § 1, art. 158 § 1 K.p.a., a także prawa własności wynikającego z Konstytucji RP i przepisów Kodeksu cywilnego. Wobec wskazanych zarzutów wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że bezczynność oraz przewlekłość stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto skarga zawiera wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W ocenie skarżącej, Kolegium nie zebrało w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie dokonało wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie zbadało w sposób kompletny decyzji z dnia (...) marca 1989 r. Powołując się na orzecznictwo sądowe w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skarżąca ponownie przywołała zarzuty i argumentację zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy M.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie SKO w L. z dnia (...) września 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.), wydane zostało w związku z wnioskiem skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia (...) marca 1989 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie L. jako działka nr (...) z działkami: nr (...), nr (...) i nr (...), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny ponieważ wydaje rozstrzygnięcie, które ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skoro na skutek odmowy organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum wniosku, czego żąda skarżąca. W badanej sprawie Kolegium uznało już we wstępnej fazie badania podania, że istnieje przeszkoda prawna do wszczęcia postępowania w postaci przepisu art. 11 dekretu z dnia (...) września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, w którym normodawca zawarł postanowienie, że prawomocne orzeczenia władzy mierniczej o rozgraniczeniu wydane w trybie niniejszego dekretu mają moc wyroków sądowych. W ocenie Kolegium nie jest możliwe w tej sytuacji wszczynanie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego ( nieważnościowego), gdyż w tych sprawach orzeka sąd powszechny. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawach o rozgraniczenie, w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia (...) marca 1989 r., uregulowane było przepisami dekretu z dnia (...) września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 53 poz. 298 ze zm./ i mogło się toczyć w dwóch stadiach - administracyjnym i sądowym. Postępowanie rozgraniczeniowe na gruncie przeprowadzał wyznaczony geodeta, uwzględniając mapy i dokumenty własności oraz sporządzając protokół graniczny /art. 5 ust. 1 dekretu/. O rozgraniczeniu gruntów orzekał decyzją organ administracji stopnia podstawowego, jeżeli nie było sporu co do oznaczenia granicy na gruncie /art. 8 ust. 1/. Jeżeli występował spór co do przebiegu granicy, rozgraniczenie mogło nastąpić przez zawarcie ugody przed geodetą. W razie sporu co do przebiegu granicy, którego nie można było zlikwidować przez zawarcie ugody, organ administracji przekazywał z urzędu akta sprawy sądowi rejonowemu wraz z ustaleniami i opinią geodety /art. 7 ust. 3 dekretu/. Analizując sprawę pod kątem przedmiotu jej zaskarżenia, tj. odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, przyjdzie wstępnie zauważyć, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych może dotyczyć każdego aktu, który rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Decyzje wydane w oparciu o art. 8 dekretu (w ramach władczych uprawnień państwa), w ocenie Sądu, mogą podlegać badaniu co do zastosowanych norm prawnych w kontekście rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2K.p.a.). Brak jest bowiem przepisu pozwalającego na wyłączenie z trybów nadzwyczajnych decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wydanych w oparciu o przepisy dekretu z (...) września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Choć rozgraniczenie nieruchomości jest niewątpliwie instytucją prawa cywilnego, to normodawca zdecydował, że na pewnym etapie postępowania miały je prowadzić organy administracyjne. Forma decyzyjnego rozgraniczenia nieruchomości miała oparcie w art. 9 dekretu, który to artykuł – o ile przepisy dekretu nie stanowiły inaczej - odsyłał wprost do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Dla podkreślenia jedynie skutków, jakie taka decyzja o rozgraniczeniu wywoływała w sferze prawa cywilnego w art. 11 dekretu stwierdzono, że prawomocne orzeczenie władzy mierniczej o rozgraniczeniu ma moc wyroku sądowego. Regulacja tego przepisu w żadnym wypadku nie miała na celu dopuszczenie możliwości wzruszania prawomocnych orzeczeń władzy mierniczej w przedmiocie rozgraniczenia w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wyłączenie nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć w oparciu o dekret o rozgraniczeniu nieruchomości dotyczy tylko i wyłącznie ugody zawartej na podstawie art. 7 ust. 2 tego dekretu, ponieważ ugoda nie jest orzeczeniem i ma ona samodzielny byt prawny, przy tym nie wymagała zatwierdzenia w drodze postanowienia przez organ administracyjny. W tych okolicznościach badając wniosek ponownie, Kolegium zastosuje się do ww. wywodów Sądu a ponadto powinno rozważyć interes prawny wnioskodawczyni i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz.1302 t.j.). Natomiast o kosztach postępowania przed WSA we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.