II SA/Wr 682/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Julia Szczygielska WSA Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Protokolant apl. prok. Borys Daszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonej w S. P. przy ul. H. [...] w granicach działki nr [...] oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), § 2, § 5 Rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz. U. z 2003 r. Nr 205, poz. 1991 ze zm.), Burmistrz S. P. odmówił Z. i C. H. oraz A. i Z. W. stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, stanowiącej własność Gminy S. P., położonej w S. P. przy ul. H. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obr. [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zmienionym ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Z. i C. H. oraz A. i Z. W. nabyli prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na mocy umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] r. zwartej w formie aktu notarialnego (Repertorium A nr [...]). Zatem, jak stwierdził organ, byli oni użytkownikami wieczystymi niniejszej nieruchomości zarówno w dniu [...] r. i w dniu [...]r. Przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana domem mieszkalnym. Stosownie do zapisu § 2 ust. 1 powołanego Rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. przed wydaniem decyzji o nabyciu własności nieruchomości właściwy organ sporządza wykaz nieruchomości, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Nieruchomość położonej w S. P. przy ul. H. [...] została objęta wykazem nieruchomości. Zgodnie z zapisem § 2 ust. 3 tego rozporządzenia przedmiotowy wykaz został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie na okres przewidziany w rozporządzeniu. Wydanie decyzji orzekającej nabycie przez Z. i C. H. oraz A. i Z. W. prawa własności w/w nieruchomości, jak zauważył organ I instancji, zależy jednak od rozstrzygnięcia bardzo istotnej kwestii, czy nabycie z mocy prawa własności nieruchomości następuje odpłatnie czy nieodpłatnie. W obecnym zmienionym brzemieniu przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości stanowi, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna. W poprzednim brzmieniu tej ustawy (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) w art. 1 ust. 1 ustawodawca jednoznacznie określił, że osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668): 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własność tych nieruchomości. Pominięcie w obecnie obowiązującej ustawie zapisu, że nabycie z mocy prawa własności nieruchomości następuje nieodpłatnie, zdaniem organu, powoduje szereg wątpliwości interpretacyjnych a tym samym całkowicie uniemożliwia jej praktyczne stosowanie. Nie można bowiem uznać poglądu, że skoro w poprzedniej wersji ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości jednoznacznie traktowano o nieodpłatnym nabyciu – a po jej znowelizowaniu brak jest jakichkolwiek zapisów w tej kwestii – to uznaje się, że jest to nadal nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przez dotychczasowych jej użytkowników wieczystych lub współużytkowników wieczystych. Zatem organ stwierdził, iż wykreślenie przez ustawodawcę zasady nieodpłatnego nabycia mogło mieć na celu przyjęcie zasady odpłatnego nabywania prawa własności nieruchomości. Potwierdzeniem takiego stanowiska, jak wskazano, jest dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. I tak w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. (K 8/98, OTK 2000/3/87) TK zakwestionował zawarte w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności bardzo korzystne wówczas dla użytkowników wieczystych warunki finansowe, będące podstawą do ustalenia opłaty za zmianę użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponadto organ I instancji podkreślił, że obowiązujące regulacje prawne w zakresie "uwłaszczenia" nieruchomości gruntowych a mianowicie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami generalnie ustanawiają zasadę odpłatności. W tym stanie rzeczy, skoro w omawianej ustawie brak jest jasnego i precyzyjnego zapisu co do nieodpłatnej formy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, to nie ma zatem podstaw prawnych do wydania na rzecz Z. i C. H. oraz A. i Z. W. decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. i C. H. oraz A. i Z. W., domagając się jej uchylenia i orzeczenia o stwierdzeniu nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Uzasadniając to odwołanie strony podniosły, iż przepisy powyższej ustawy wyraźnie wskazują, że osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego m.in. zabudowanymi na cele mieszkaniowe przysługuje nabycie prawa własności tych nieruchomości. Mimo, że warunki te zostały przez nich spełnione, bezprawnie i bez znajomości przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ wydał decyzję odmowną. Ponadto podniesiono, iż przedmiotowa nieruchomość, przed wydaniem decyzji, została objęta wykazem nieruchomości. Wykaz ten był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie organu na okres przewidziany w rozporządzeniu z dnia 25 listopada 2003 r., a zatem decyzja powinna być pozytywna. Odwołujący się wskazali nadto, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołano się w kwestionowanej decyzji, nie ma znaczenia w tej sprawie bowiem dotyczy on innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) decyzję Nr [...], którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o nieodpłatnym nabyciu - z mocy przepisu art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości - prawa współwłasności nieruchomość, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w S. P. przy ul. H. [...], w granicach działki nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2, przez: małżonków A. i Z. W. (właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...])- w udziale 46% i małżonków Z. i C. H. (właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]) – w udziale 54%. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż z dniem 16 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) wprowadzona przepisem art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (dz. U. Nr 64, poz. 592). Stosownie do treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu nadanym w/w nowelą – osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o nabyciu prawa własności nieruchomości wydana przez właściwy organ stała się ostateczna. Prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 – ust. 2 art. 1 ustawy. Z treści ust. 1 art. 1, jak wskazał organ II instancji, wynika, że obie przesłanki (odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego) muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, iż z uprawnienia przewidzianego w tej ustawie korzystają tylko osoby fizyczne i to pod warunkiem, iż w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami wieczystymi (współużytkownikami wieczystymi) gruntu i były nimi w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 24 października 2001 r. Musi być przy tym zachowana tożsamość tych osób, to znaczy ta sama osoba musi być użytkownikiem wieczystym (współużytkownikiem wieczystym) gruntu w tych dwóch datach. Warunkiem niezbędnym do nabycia w tym trybie prawa własności (współwłasności) gruntu jest również konieczność stwierdzenia jego zabudowania na cele mieszkalne w obu datach. Rozstrzygając sprawę w trybie powołanej ustawy, jak zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, należy mieć również na uwadze treść przepisu art. 3 ustawy. Zgodnie z ust. 1 do osób, które skorzystały z uwłaszczenia mieniem, o którym mowa w art. 56a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 118, poz. 561 ze zm.), nie stosuje się przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to, że osoby fizyczne, które skorzystały z uwłaszczenia mieniem w trybie cyt. powyżej przepisu, nie mogą nabyć własności zabudowanej na cele mieszkaniowe nieruchomości gruntowej, której byli wieczystymi użytkownikami w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu 24 października 2001 r. Odnosząc się do niniejszej sprawy, organ odwoławczy ustalił, iż umową użytkowania wieczystego i umową sprzedaży budynku i lokali zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. Z. i C. H. nabyli od Skarbu Państwa własność lokalu mieszkalnego nr [...], a A. i Z. W. - własność lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. H. w S. P . Jednocześnie w/w właściciele lokali mieszkalnych nabyli współużytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego działkę nr [...] obręb [...], na którym posadowiony jest budynek nr [...], w udziale wynoszącym odpowiednio - 46% i 54 %. Bezspornym jest zatem, że w/w osoby były wieczystymi współużytkownikami przedmiotowej nieruchomości gruntowej zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001 r. Tym samym został spełniony jeden z warunków określonych przez ustawę, co do tożsamości tych samych osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi w dwóch datach. Również w tych datach nieruchomość gruntowa była zabudowana domem mieszkalnym. Ponadto w toku postępowania odwoławczego strony złożyły oświadczenie, że nie skorzystały z uwłaszczenia mieniem, o którym mowa w art. 56a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Zatem zostały spełnione warunki do nabycia własności, które zostały określone przez art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Ponadto organ II instancji wskazał, iż kolejnym, zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest kwestia odpłatności nabycia prawa własności nieruchomości. W aktualnym brzmieniu ustawa nie rozstrzyga w ogóle tej kwestii. Skoro jednak w pierwotnej wersji ustawa wyraźnie stanowiła, że użytkownikom wieczystym służy roszczenie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości, to należy przyjąć, że obecnie nabycie własności w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości jest również nieodpłatne. Skoro stan faktyczny tej sprawy nie budzi wątpliwości, a skutkiem instancyjnej kontroli wydanej przez organ I instancji decyzji jest odmienna interpretacja jej stanu prawnego, w ocenie organu odwoławczego, nie zachodzi potrzeba jej przekazania temu organowi do ponownego rozpatrzenia, lecz całkowitej reformacji kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia. Rezultatem tej reformacji jest nie tylko uchylenie w całości decyzji, wydanej przez organ I instancji, lecz także stwierdzenie, iż z mocy przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Z. i C. H. oraz A. i Z. W. nabyli nieodpłatnie prawo współwłasności w częściach ułamkowych zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości gruntowej, położonej w S. P. przy ul. H. [...], w granicach działki nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2, w stosunku do której dotychczas przysługiwało im prawo współużytkowania wieczystego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina S. P., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji o nieodpłatnym nabyciu własności nieruchomości przez wnioskodawców na podstawie uchylonych przepisów, naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przez błędną jego wykładnię poprzez uznanie, że wnioskodawcy przysługuje prawo do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całość i wstrzymanie jej wykonania do czasu rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej skargi. Uzasadniając skargę strona podniosła, iż Burmistrz Miasta S. P. w decyzji z dnia [...]r. słusznie odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości przez wnioskodawców, albowiem w wyniku zmiany przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie została uregulowana prawnie istotna kwestia odpłatności za stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w trybie określonym w/w ustawą. W takiej sytuacji wyrażenie zgody przez burmistrza na nieodpłatne nabycie własności nieruchomości przez wnioskodawcę nastąpiłoby z naruszeniem prawa albowiem stanowiłoby wykroczenie poza przyznaną mu prawem kompetencję. Natomiast Samorządowego Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że fakt uchylenia dotychczasowych przepisów, w sytuacji braku nowej regulacji, nie ma znaczenia prawnego i należy w dalszym ciągu stosować nie obowiązujące już przepisy. Postępowanie takie, zdaniem strony skarżącej, stanowiło rażące naruszenie prawa. Przyjęcie przez organ II instancji, że nabycie przez wnioskodawców własności nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie, ponieważ "tak stanowiła ustawa w pierwotnej wersji" jest nie tylko niezgodne z prawem, ale również całkowicie bezpodstawne. Nie można bowiem założyć, że ustawodawca zmieniając ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości uchylił przepis o nieodpłatnym nabyciu nieruchomości "przez pomyłkę", jeżeli weźmie się pod uwagę związane z uchyleniem tych przepisów inne działania ustawodawcy i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które zostało również wskazane w uzasadnieniu odmownej decyzji burmistrza. Strona podniosła ponadto, iż mimo że przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, to ze względu na fakt, że zakres regulacji tej ustawy nakłada się na zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, konieczne jest jej uwzględnienie. Ustawa ta wprowadziła bardzo korzystne warunki przekształcenia użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności a ponadto ustanowiła liczne kategorie osób, którym przysługiwało roszczenie o nieodpłatne nabycie nieruchomości. Jakkolwiek ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie doczekała się oceny Trybunału Konstytucyjnego, jej regulacje narażały ten akt prawny na ocenę niezgodności z konstytucją pod zarzutami analogicznymi do tych, które leżały u podstaw orzeczenia TK w sprawie o sygn. akt 8/98, czyli pod zarzutem niezgodności z art. 32 Konstytucji RP, obligującym do równego traktowania obywateli, a także pod zarzutem niezgodności z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, a więc pod zarzutem naruszenia gwarancji prawa własności i konstytucyjnych gwarancji mienia komunalnego nie znajdującym usprawiedliwienia w innych konstytucyjnych wartościach, za które to wartości Trybunał uznał konieczność rekompensaty krzywd dla osób, które utraciły mienie w wyniku działań wojennych, przesiedlenia bądź wywłaszczenia. W świetle przedstawionych wyżej faktów jest oczywiste, zdaniem skarżącego, że nowelizacja ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości polegająca na usunięciu przepisów o nieodpłatnym nabyciu własności nieruchomości nie była przypadkowa, a stanowiła próbę usunięcia przyczyn niezgodności tego aktu z Konstytucją, co w efekcie doprowadziło do powstania luki prawnej i uniemożliwiło orzekanie o nabyciu własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych na podstawie tej ustawy. W tej sytuacji jedyną możliwą decyzją jaką mógł podjąć burmistrz miasta S. P. odnośnie wniosku złożonego w tej sprawie, było wydanie decyzji odmownej. Niepodważalnym dowodem na potwierdzenie przytaczanych wyżej argumentów jest działanie samego ustawodawcy, który zdając sobie sprawę z niedoskonałości dotychczasowych regulacji i problemów przez nie wywołanych, ustawą z dnia 25 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wchodzącą w życie 1 października 2005 r. uchylił zarówno ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności jak i ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W ustawie z dnia 25 lipca 2005 r. ustawodawca w sposób jednoznaczny ustalił regułę odpłatnego przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, prowadzonego w trybie ustalonym w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będzie możliwe tylko w dwóch przypadkach: na rzecz użytkowników wieczystych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz na rzecz użytkowników wieczystych, którzy uzyskali użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Reasumując Gmina S. P. stwierdziła, iż nawet gdyby stosowanie uchylonych przepisów było prawnie dopuszczalne, ustalona w sposób jednoznaczny wola ustawodawcy nie pozwala na przyjęcie argumentacji reprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. niosło o jej odrzucenie, wskazując, iż w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a. nie może być organ powołany do wydawania decyzji administracyjnych i w konsekwencji tego organ, który wydał decyzję w I instancji nie może zaskarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, wydanego w tej sprawie. Również taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu bowiem postanowieniami z dnia 30 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 156/05) i z dnia 22 września 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 390/05) Sąd odrzucił skargi burmistrzów miast na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. o nieodpłatnym nabyciu przez wieczystych użytkowników prawa własności nieruchomości. W związku z tym skarga pełnomocnika Gminy S. P., zdaniem organu, jest w tych okolicznościach niedopuszczalna i jako taka winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. W zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. Sąd nie stwierdził kwalifikowanych naruszeń prawa, to jest takich naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, lub naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także innych naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dających podstawę do uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej Gminy S. P., na co zwraca uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę. Zauważyć należy, że odnośnie problemu pozycji prawnej jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w literaturze przedmiotu w dalszym ciągu nie panuje jednolitość poglądów. Zarówno przed reformą sądownictwa administracyjnego, jak i w chwili obecnej wypowiadane były i nadal pojawiają się różne poglądy w tej kwestii. Zwolennicy negatywnego poglądu, co do możliwości udziału jednostki samorządu terytorialnego(j.s.t.) w postępowaniu przed sądem administracyjnym wskazują, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, nie jest ona stroną postępiania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym praw osoby trzeciej, w której decyzję wydał wójt ( burmistrz, prezydent miasta), w związku z tym nie może również występować w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ( np. wyrok NSA z 16. 02. 2005r. sygn. FSK 1017/04 w CASUS 2005 ( wiosna str. 12-13). Odmienne stanowisko, uznające legitymację skargową j.s.t. w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakłada z kolei, że jedynie ta jednostka ( jako osoba prawna), jeżeli wykaże swój interes prawny do wniesienia skargi, jest podmiotem legitymowanym do występowania w tym postępowaniu, natomiast podmiotem tym nie jest organ tej jednostki. Fakt wydania przez ten organ decyzji administracyjnej w pierwszej intencji nie pozbawia zatem wspomnianej jednostki prawa do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze skarżącej ( patrz szerzej : Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2-3 (2-3) 2005 – Legitymacja skargowa j.s.t. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, L. Kiermaszek i R. Mikosz). Nie wdając się w szerszą dyskusję, Sąd orzekający w niniejszym składzie, podziela pogląd wymieniony jako drugi, który uznaje iż podmiotem uprawnionym w trybie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do wniesienia skargi jest gmina, jeżeli wykaże swój interes prawny we wniesieniu skargi, nawet jeżeli jej organ wykonawczy wydał w I instancji decyzję administracyjną ( np. wyrok SN z 7.06.2001r. sygn. IIIRN 104/00). Przepis ten (art. 50 § 1 p.p.s.a.) poprzez sformułowanie "... każdy, kto ma w tym interes prawny..." w sposób jak najbardziej szeroki określa krąg podmiotów, które legitymowane są do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, których organ wykonawczy orzekał w I instancji w danej sprawie administracyjnej. Dlatego też nie jest uprawniony pogląd, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, jakoby powierzenie organowi j.s.t. właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważyć w tym wypadku wypada, że żaden przepis prawa nie pozbawia wyraźnie j.s.t., jakichkolwiek uprawnień do dochodzenia ochrony jej praw właścicielskich. Z powyższego wynika, że jednostka samorządu terytorialnego ( w warunkach opisanych wyżej) jako osoba prawna, nie może być pozbawiona uprawnień, które przysługują "każdemu. Kto ma interes prawny". W niniejszej sprawie interes prawny Gminy S. P., wynika z przepisów materialnoprawnych odnoszących się do ochrony własności zawartych w Kodeksie cywilnym, albowiem przedmiot toczącego się postępowania "uwłaszczeniowego" dotyczy działki budowlanej, która stanowi własność skarżącej Gminy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Ustawodawca postanowił w tym przepisie, że osoby fizyczne będące zarówno w dniu 29 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001r (data wejścia w życie ustawy), użytkownikami wieczystymi (współużytkownikami wieczystymi) nieruchomości m.in. zabudowanych na cele mieszkaniowe nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja "uwłaszczeniowa" stała się ostateczna. Z tego wynika, że obie przesłanki odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że z uprawnienia przewidzianego tą ustawą korzystają tylko te osoby fizyczne, które jednocześnie w obu datach wymienionych w tym przepisie były użytkownikami wieczystymi. Musi zatem być zachowana tożsamość tych osób. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania taka sytuacja zachodzi, gdyż współużytkownicy wieczyści A. i Z. małż. W. oraz Z. i C. małż. H. spełniają jednoczesność bycia współużytkownikami wieczystymi w obu wskazanych datach. Fakt ten potwierdza przeprowadzone postępowanie administracyjne, co przyznają organy administracyjne obu instancji. Spór sprowadza się jedynie co do kwestii zastosowania lub nie odpłatności za to przekształcenie. Skarżąca gmina twierdzi, że zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. narusza prawo procesowe, a mianowicie art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o nieodpłatnym nabyciu własności nieruchomości przez wnioskodawców na podstawie uchylonych przepisów a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. poprzez uznanie, że wnioskodawcom przysługuje prawo do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. Badając niniejszą sprawę, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie(osnowa decyzji) Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa. Jednakże wskazane niektóre motywy jego rozstrzygnięcia są błędne. Chodzi tutaj mianowicie o następującą część uzasadnienia " zagadnieniem wymagającym rozważenia(...) jest kwestia odpłatności nabycia prawa własności nieruchomości. W aktualnym brzmieniu cyt. ustawa nie rozstrzyga w ogóle tej kwestii. Skoro jednak w pierwszej wersji ustawa wyraźnie stanowiła, że użytkownikom wieczystym służy roszczenie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości, to należy przyjąć, że obecnie nabycie własności w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001r. (...) jest również nieodpłatne". Tak uproszczone rozumowanie organu niczego nie wyjaśnia, a wręcz może sugerować że organ ten orzekał w oparciu o uchylony przepis, a więc nieobowiązujący w dacie wydania decyzji. Jednakże wskazać należy, że organy administracji publicznej załatwiające sprawę indywidualną w formie decyzji administracyjnej obowiązane są do przestrzegania również zasad ogólnych Kpa, które to zasady są normami prawnymi, a więc normami wiążącymi organy w toku postępowania administracyjnego, choć nie są to normy samoistne. Zawarta w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada praworządności (legalności), jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady praworządności określonej art. 7. Zgodnie z tą zasadą, w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mają określone kompetencje - w ramach których mogą działać - w aktach prawnych rangi ustawowej. Ustawy takie wyznaczają zatem tym organom granice ich aktywności, których nie mogą przekroczyć. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo ,je do tego wyraźnie upoważnia. Jest to zgodne wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy a także Trybunał Konstytucyjny. Przepis art. 6 kpa określa, jak już wyżej zauważono, zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej załatwiające indywidualną sprawę rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego ( J.Wróblewski, Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s.65).Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organy administracyjne ( podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne (podstawa formalna decyzji). Tak więc zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej mogą ingerować w sferę życia obywatela tylko na podstawie prawa i tylko w jego granicach (gdy przepis prawa na to zezwala). W ustawie z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości( w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji) , brak jest przepisu, który upoważniałby właściwy organ do ustalenia w drodze decyzji odpłatności za dokonane przekształcenie. W ustawie tej zawarta jest jedynie norma prawna( art. 1) określająca, że jeżeli użytkownik wieczysty ( współużytkownik wieczysty) spełni wymagane przesłanki do uwłaszczenia, to organ orzekający obowiązany jest w drodze decyzji potwierdzić nabytą z mocy prawa własność określonej nieruchomości gruntowej, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. W ustawie tej ustawodawca nie zamieścił też takiej normy prawnej, która odsyłałaby do innej ustawy ( np. o gospodarce nieruchomościami), na podstawie której należałoby ustalić odpłatność za przekształcenie. W prawie administracyjnym nie obowiązuje też zasada posługiwania się instytucją analogii. Skoro zatem w powołanej ustawie brak jest normy prawnej zezwalającej na ustalenie odpłatności za uwłaszczenie, to prawidłowo organ odwoławczy orzekł o uwłaszczeniu nieodpłatnym. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.