II SA/Wr 682/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku usługowego z przebudową oraz nadbudową o jedną kondygnację mieszkalną oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Burmistrz [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikającym z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] października 2014 r., ustalił na rzecz M. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: rozbudowę budynku usługowego z przebudową oraz nadbudową o jedną kondygnację mieszkalną na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...], [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W osnowie decyzji Burmistrz [...] określił rodzaj zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji, a ponadto opisał uzyskane uzgodnienia i opinie oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie organu orzekającego analiza materiału dowodowego wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wymagania dotyczące kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy w granicach obszaru analizowanego, a teren inwestycji spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez J. K., który w odwołaniu zarzucił decyzji wydanej w sprawie przez Burmistrza [...] m.in. naruszenie: "1) art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p., polegające na pominięciu istotnych okoliczności podczas analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację spornej inwestycji, 2) naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niezachowanie ładu przestrzennego w terenie i niezgodności zabudowy oraz zagospodarowania terenu [...], obręb [...], 3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i ustalenie warunków zabudowy przewidzianej do realizacji na sporny obiekt budowlany, 4) naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz par. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, 5) niezgodność z: a) uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], b) uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], 6) naruszenie art. 16 par. 1 K.p.a. poprzez zignorowanie orzeczeń administracyjnych, tj. a) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. nrNr [...] znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego, b) decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 1998 roku, Nr [...], znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornego obiektu budowlanego, 7) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art.11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 par. 3 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu w realiach niniejszej sprawy, 8) naruszenie art. 75 par. 1 oraz art. 89 par. 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zaoferowanych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r." Powołując się na przedstawione powyżej zarzuty – szczegółowo uzasadnione w odwołaniu – J. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy i wskazało – odwołując się do przepisów art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – na związany charakter tych decyzji, oznaczający, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, właściwy organ lokalizacyjny ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. Następnie Kolegium przywołało przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy, określający warunki, których łączne spełnienie jest wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy pozytywnej dla wnioskodawcy. Jednocześnie Kolegium podało, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy w sposób wnioskowany przez potencjalnego inwestora. Zwróciło też uwagę, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Kolegium z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie, bowiem w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Występuje również funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. W ocenie Kolegium takie ukształtowanie funkcjonalne obszaru analizowanego pozwala stwierdzić, że budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z usługami będzie stanowił kontynuację funkcji terenu. Dodatkowo Kolegium – powołując się na poglądy prezentowane przez przedstawicieli doktryny – wyjaśniło sposób traktowania w praktyce orzeczniczej wymogu kontynuacji funkcji. Podkreśliło przy tym, że wymóg ten jest spełniony, jeżeli planowana zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią pogodzić. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło również, że w rozpoznawanej sprawie nie budzą zastrzeżeń ustalenia pozostałych parametrów zabudowy i odniosło się do ustaleń w tym zakresie w dalszej argumentacji, oceniając je przy uwzględnieniu stosownych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przywołując treść § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 7 ust. 1 i § 8 wskazanego powyżej rozporządzenia planistycznego Kolegium uznało, że wobec wnioskowanego zamierzenia budowlanego prawidłowo wyznaczona została w licu elewacji frontowej przedmiotowego budynku nieprzekraczalna linia zabudowy, prawidłowo został ustalony wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, parametr wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej oraz parametry określające geometrię dachu. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie spełniony też został warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, bowiem jest on zapewniony od strony ulicy [...] a, ponadto uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, co potwierdzają umowy z dostawcami mediów, teren potencjalnego zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny. W ocenie organu odwoławczego ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania, stosownie do warunków wynikających z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Rozważając tę kwestię Kolegium zwróciło uwagę, że sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza, że realizacja objętego tą decyzją obiektu budowlanego będzie możliwa, bowiem warunkuje to akceptacja projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto Kolegium – odwołując się do zapisów wskazanego powyżej rozporządzenia – uznało, że w rozpoznawanej sprawie w sposób właściwy przyjęto ustalenie ilościowe miejsc parkingowych, które – w uznaniu organu – wyczerpuje potrzeby zamierzonej inwestycji w tym przedmiocie. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło też, że Burmistrz [...] przeprowadził postępowanie pierwszoinstancyjne w sposób zgodny z regułami procedury administracyjnej, w tym ustalił wszystkie istotne w sprawie okoliczności nie uchybiając przepisom procesowym ani postanowieniom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium oceniło również, że prawidłowo wyznaczony został obszar analizowany i prawidłowo przeprowadzona została analiza funkcji i cech zabudowy, o których stanowi § 3 powoływanego wcześniej rozporządzenia planistycznego, przedstawiając stosowne rozważania w tej kwestii. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że dokonana w rozpoznawanej sprawie przez organ pierwszej instancji ocena materiału dowodowego nie przekracza granic przyjętych dla swobodnej oceny. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający, dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 kpa. Prawidłowo organ pierwszej instancji wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do argumentacji stron postępowania zgłaszanej w toku postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w odwołaniu Kolegium podkreśliło ponownie, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje szczegółowo przesłanki, których łączne zaistnienie jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Brak spełnienia jakiejkolwiek z wymienionych tam przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. Co jednak najistotniejsze zarówno na podstawie przywołanych przepisów ustawy, jak i ich wykładni, nie można uznać aby organ lokalizacyjny w toku postępowania miał obowiązek analizować zgodność wnioskowanej inwestycji z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły swoją ważność. Ustawodawca jedynie w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a odniósł się do nieobowiązujących planów miejscowych wskazując, że przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej niezbędnym jest uzgadnianie z właściwymi organami decyzji lokalizacyjnej dla terenów przeznaczonych na realizację inwestycji celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej spawie taka sytuacja natomiast nie występuje, wobec czego żądanie wyrażone w rozpatrywanym odwołaniu uznać trzeba za bezpodstawne. Jeśli chodzi natomiast o kwestię ewentualnej realizacji budynku objętego zamierzeniem budowlanym w warunkach samowoli budowlanej, Kolegium wskazało, że w żadnym z przepisów powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nie zamieścił warunku badania legalności obiektu budowlanego, z którego istnieniem związane jest ustalenie warunków zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. (II OSK 1587/08), "organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy, nie jest właściwy do ustalenia samowoli budowlanej oraz wyprowadzania konsekwencji prawnych. Należy to do właściwości organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane). Nie daje to podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obrona przed samowolą budowlaną stanowi przedmiot odrębnego postępowania". Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło uwagę, że podnoszona kwestia była już przedmiotem postępowania prowadzonego przed właściwym organem nadzoru budowlanego. Jak bowiem wynika z akt rozpatrywanej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Nr [...]) udzielił pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] [...] w [...] przy ul. [...][...] wraz z infrastrukturą techniczną, realizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] oraz, zaświadczenie tego organu o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu wszystkich robót budowlanych realizowanych w ramach przedmiotowej inwestycji. Nadmienić także trzeba, że kwestie wskazywane w odwołaniu mogą być podnoszone na dalszym etapie procesu inwestorskiego, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotnym bowiem jest, że kwestie te dotyczą również przyszłej możliwości realizacji inwestycji. Natomiast jak zważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 31 sierpnia 2011 r. (II SA/Go 501/11), "ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o realizacji inwestycji, a tym bardziej nie określa szczegółów lokalizacji obiektów czy też urządzeń im towarzyszących. Powyższe kwestie są przedmiotem odrębnych analiz organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę". Prawidłowość opisanej powyżej decyzji organu odwoławczego zakwestionował J. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze – zaskarżając wskazaną decyzję w całości – zarzucił jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. "1) naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja lokalizacyjna Nr [...] odpowiada przepisom prawa materialnego, 2) naruszenie przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - dalej K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja lokalizacyjna Nr [...] odpowiada przepisom prawa procesowego, 3) naruszenie przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., polegające na pominięciu istotnych okoliczności podczas analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, 4) naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. w związku z art. 75 par. 1 K.p.a., art. 77 par. 1 K.p.a. i art. 78 par. 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zaoferowanych w odwołaniu skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 roku, 5) naruszenie przepisu art. 89 par.2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron, świadków i biegłego zakresu urbanistyki, 6) naruszenie przepisu art. 10 par. 1 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, że decyzja lokalizacyjna Nr [...] została wydana dla obiektu budowlanego usytuowanego na terenie skweru miejskiego [...] obręb [...] o powierzchni [...] ha, który według prawa nie istnieje. 7) naruszenie przepisu art. 138 par. 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji utrzymania decyzji lokalizacyjnej w mocy. 8) naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza granice wyznaczone przez ten przepis w wyniku podjęcia orzeczenia wbrew żądaniom zawartym w odwołaniu skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 roku, 9) naruszenie art. 107 par.1 i 3 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się merytorycznie do licznych zarzutów odwołania skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 roku." Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł: 1) na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1a i pkt. 1c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2015 roku znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2015 roku, Nr [...], 2) na podstawie art. 106 par. 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego: a) z akt administracyjnych Burmistrza Gminy i Miasta [...] znak: [...] oraz z akt administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] znak: [...], na okoliczność przedmiotu i wyników toczących się postępowań administracyjnych,, b) z akt administracyjnych Wojewody [...] (obecnie Wojewoda [...]) znak [...] i znak: [...], na okoliczność przedmiotu i wyników toczących się postępowań administracyjnych, c) z akt sądowych Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny w sprawie o sygn. akt [...], na okoliczność przedmiotu i wyniku toczącego się postępowania sądowego, 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od SKO we [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. K. wyjaśnił, że jest właścicielem skrajnej działki Nr [...], [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Wskazał też, że w latach 1996 – 1998 na terenie skweru miejskiego [...], obręb [...] o powierzchni [...] ha, położonego w [...], pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i pasażem pieszym łączącym ulicę [...] z ulicą [...] inwestor – W. S. w warunkach samowoli budowlanej zrealizował obiekt budowlany o powierzchni zabudowy [...] m2, na dowód czego skarżący powołał trzy orzeczenia Wojewody [...] i jedno [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący podał także, że w związku z opisaną inwestycją wydane zostały dwa wyroki karne przez Sąd Rejonowy w [...] , a pomimo samowoli budowlanej dokonanej na terenie skweru miejskiego [...], obręb [...] o powierzchni [...] ha Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] ustalił na rzecz M. K. warunki zabudowy na rozbudowę i nadbudowę spornego pawilonu, mimo że charakter nieruchomości i stosunki miejscowe na to nie pozwalają. Ponadto w skardze J. K. przedstawił orzeczenia organów administracji publicznej weryfikujące w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym decyzje, na podstawie których zrealizowana została przez W. S. jako inwestora inwestycja opisana na wstępie uzasadnienia skargi. W dalszej części uzasadnienia skarżący podał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który obowiązywał do [...] grudnia 2003 r. - Gmina [...] jako właściciel działek Nr [...] i [...] [...], obręb [...]- w latach 1992-2003 ww. działki przeznaczyła jako "Teren skweru. Zieleń wysoka i niska" oznaczony symbolem "B61 ZP". Sytuacja ta nie zmieniła się od dnia 1 stycznia 2004 roku do chwili obecnej, gdyż w "Studium" 2005 roku są to także tereny zieleni parkowej o charakterze publicznym i ogólnodostępnym oznaczone symbolem "ZP". Dowód: 1) uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w posiadaniu Burmistrza [...], 2) uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w posiadaniu Burmistrza [...]. Powyższe wywody potwierdza sam Burmistrz [...] na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji - cytuję "W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 roku nr [...] ) działka inwestycji jest zlokalizowana na terenach przeznaczonych pod zieleń parkową". Zgodnie z wypisem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] z 1992 roku - dla działek geodezyjnych nr [...] i [...] [...], obręb [...] (tj. skweru o pow. [...] ha) obowiązują następujące ustalenia: 1) zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy kubaturowej, w tym zakaz sytuowania ogrodzeń na terenie, 2) na terenie skweru planowany jest wyłącznie przebieg kanalizacji sanitarnej, wodociągowej gazowej, telefonicznej i elektrycznej. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy – zdaniem skarżącego – że decyzja lokalizacyjna Nr [...] zakłóca ład przestrzenny i ład urbanistyczny terenu [...] obręb [...] o pow. [...] ha, jest niezgodna z ww. przepisami prawa, a od strony południowej skrajnej działki skarżącego Nr [...][...] - pozbawia skarżącego widoku i dostępu światła dziennego (zacienianie), a ponadto skarżący nie może w pełni korzystać ze swojej nieruchomości zabudowanej (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ). Ponadto – w uznaniu skarżącego - decyzja lokalizacyjna Nr [...] wydana została dla działek gruntu, które nie są działkami budowlanymi (por. art. 2 pkt. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Także z numeracji budynków nadanej przez władze miejskie [...] wynika, że nie został przewidziany żaden budynek między Nr [...] przy ul. [...] (budynek należący do skarżącego J. K.), a budynkiem oznaczonym Nr [...] którego właścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w [...]. Ponadto J. K. wskazał, że nie jest prawdą jak zawiera załącznik Nr [...] do decyzji lokalizacyjnej Nr [...], że działki o numerach [...] i [...] znajdują się w terenie geodezyjnym [...]. Także nie jest prawdą, że działka o numerach [...] - [...][...], jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nie jest prawdą również, że działka Nr [...][...], jest to zabudowa usługowa handel (to jest skwer miejski). Zdaniem skarżącego należy też zwrócić uwagę, że z treści pisma SKO we [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. skierowanego do Burmistrza [...] wynika, że skład orzekający drugiej instancji jest adwokatem inwestora (treść pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji). Burmistrz [...] odpowiadając na ww. pismo nie doręczył skarżącemu odpisu jego odpowiedzi na ww. pismo, co prowadzi do wniosku, że skarżący został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do treści odpowiedzi, a które zdaniem skarżącego by miało istotny wpływ na wynik sprawy (postanowienia art. 10 § 1 kpa). Sytuacja taka nie może być akceptowana w demokratycznym państwie prawnym, w którym organy państwowe są obowiązane do stosowania prawa (art. 7 Konstytucji). W doręczonej Sądowi w dniu [...] października 2015 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że zarzuty skargi stanowią w istocie powtórzenie argumentów podniesionych w odwołaniu, które zostały przeanalizowane i ocenione w toku postępowania odwoławczego. Ponadto Kolegium wyjaśniło – odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w przepisie art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazało też, że zarzut dotyczący naruszenia w postępowaniu przepisu art. 10 powołanej powyżej ustawy procesowej może być skutecznie podnoszony jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze J. K. nie wskazał żadnych czynności, których chciałby dokonać przed organem administracyjnym przed rozstrzygnięciem sprawy. Jeśli chodzi natomiast o pismo z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]), to wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 50 § 1 kpa, organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Z uwagi na powzięcie przez Kolegium wątpliwości co do określonej przez inwestora wysokości gzymsu wnioskowanej inwestycji, zasadnym było przed wydaniem decyzji wezwanie strony do przedstawienia swojego stanowiska w tym zakresie. Zdaniem Kolegium, całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa, polegający na nieustosunkowaniu się do zarzutów odwołania. Argumenty podnoszone w odwołaniu zostały wnikliwie przeanalizowane w toku postępowania odwoławczego (str. 6 i nast. decyzji), a w kwestionowanej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, polegający na zastosowaniu powyższego przepisu. Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie prowadzone przed organem drugiej instancji, ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a organ odwoławczy w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy, może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez ustawodawcę w art. 138 kpa. Skoro w ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja lokalizacyjna odpowiadała przepisom prawa materialnego i procesowego, organ drugiej instancji nie mógł podjąć innej decyzji niż wskazana w art. 138 § 1 pkt 1 kpa, niezależnie od oczekiwań skarżącego. W ocenie Kolegium, nie doszło także do naruszenia przez decyzję Kolegium przepisu art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak już wskazano powyżej, z istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek rozpatrzenia przez organ drugiej instancji ponownie sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym, niezależnie od "kierunku" wniesionego środka zaskarżenia i wyartykułowanego w nim stanowiska skarżącego, co do rodzaju oczekiwanego rozstrzygnięcia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożone zostały przez skarżącego do akt sprawy w dniach: [...] października 2016 r., [...] maja 2017 r. i [...] kwietnia 2018 r. pisma procesowe oznaczone jako załącznik do protokołu z każdorazowo oznaczonymi datami, w których skarżący podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze oraz przedstawiał wnioski dowodowe. Pisma z dnia [...] października 2016 r. i z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawierały załączniki. Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] kwietnia 2018 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę w całości i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, wskazując, że jest to siódma z kolei decyzja lokalizacyjna, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący złożył też do akt sprawy spis kosztów procesowych, sporządzony w dniu [...] kwietnia 2018 r. (Poprzednio wyznaczone w tej sprawie rozprawy w dniach: [...] października 2016 r. i [...] maja 2017 r. zostały odroczone z powodu składanych przez skarżącego wniosków o wyłączenie sędziów.) Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne : Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które należą do sfery prawa administracyjnego. Z tych względów postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji - jako postępowanie w sprawie administracyjnej - podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Gwarancją zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest prawidłowe ustalenie jej stanu faktycznego, wymagane m.in. treścią przepisu art. 7 kpa, w którym statuowana jest zasada prawdy obiektywnej. Wynikający z tej zasady obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowania dowodowe, w tym m.in. art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako zabudowa budynku usługowego z przebudową oraz nadbudową o jedną kondygnację mieszkalną, przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych numerami [...] i [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Tryb uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia - jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu - regulują przepisy powoływanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Materiał sprawy wskazuje, że ta przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zmiany zagospodarowania decyzji ustalającej jej warunki. Decyzja o warunkach zabudowy - stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie, któremu orzecznictwo przydaje charakter "procesowy", informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007). Z treści przepisu art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane w nowej zabudowie określa się na podstawie analizy stanu istniejącego, dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd podziela ocenę organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych planowanej inwestycji w zakresie, w jakim przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca wytypował elementy nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które powinny być ustalone na podstawie cech zabudowy istniejącej na terenie obszaru analizowanego. Kwestią o istotnym znaczeniu dla pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, czyli o możliwości realizowania w danym miejscu zamierzonej inwestycji jest stwierdzenie, że ta inwestycja spełni – poza innymi wymogami – warunek "dobrego sąsiedztwa", co w zamyśle ustawodawcy ma zagwarantować zachowanie ładu przestrzennego. W zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa" zawiera się bowiem konieczność realizacji takiej zabudowy, którą będzie można kwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników jej kształtowania oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istotne też jest, co podkreślały organy właściwe instancyjnie, że organ lokalizacyjny jest zobowiązany ustalić warunki zabudowy, zgodnie z wnioskiem potencjalnego inwestora, jeżeli zamierzenie inwestycyjne objęte tym wnioskiem czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Prawodawca eliminuje bowiem tylko taki sposób przyszłego zagospodarowania danego terenu, który nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej, przyjmując "prowolnościowy" charakter wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powoływanych wcześniej aktów podustawowych. Zdaniem Sądu, podzielającego stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organy właściwe instancyjnie, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi, warunkujące dopuszczalność wnioskowanej inwestycji. Zostały one w sposób wyczerpujący i profesjonalny przedstawione w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym poszczególne parametry oraz wskaźniki architektoniczne i przestrzenne, a także cechy funkcjonalne zamierzonej inwestycji zostały zanalizowane i rozważone przy uwzględnieniu ich odpowiedników właściwych dla zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Argumentację powołaną w tym zakresie Sąd bezwzględnie akceptuje, uznając ją za własną, co powoduje też zbędność ponownego jej przedstawienia w tym miejscu uzasadnienia. Ponadto – wbrew zarzutom podnoszonym w skardze organy orzekające w postępowaniu instancyjnym zadośćuczyniły powinnościom wynikającym z przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa, albowiem podjęły wszystkie niezbędne czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Ustalenia poczynione zostały w sposób kompletny i prawidłowy, a ocena materiału dowodowego nie wykazuje błędów natury faktycznej, czy logicznej, ani nie przekracza granic swobodnej oceny. Decyzja zawiera też wszystkie elementy ustawowo określone w przepisie art. 107 § 1 kpa. W toku dokonywanych w sprawie czynności ocennych Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, bowiem skarżący w sposób aktywny uczestniczył w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony postępowania wynika z dyskrecjonalnych uprawnień organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Niezasadny jest również zarzut wyprowadzony z treści art. 89 § 2 kpa, bowiem związany charakter decyzji lokalizacyjnej czyni zbędnym wyjaśnianie sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, czy też uzgadniania interesów stron. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował przy orzekaniu w sprawie przepis art. 138 § 1 kpa nie naruszając art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i granic prawa, a zasadność rozstrzygnięcia została wykazana w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy też wyjaśnić, że skarżący zarzucając decyzji organu odwoławczego wydanej w tej sprawie niezgodność z prawem, błędnie odwołuje się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1992 r. Nr [...], który utracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r. Oznacza to, że z tym dniem przestały obowiązywać zapisy tej uchwały określające przeznaczenie poszczególnych terenów. W dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez M. K. inwestycji, wcześniej opisywanej, przedmiotowy teren nie był objęty żadnymi ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym jego przeznaczenie nie było określone w żadnym obowiązującym akcie planistycznym, czego konsekwencją jest zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, ustalająca warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji z powodu braku planu miejscowego. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej i mając to na względzie, stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.