II SA/Wr 683/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Wydziale II sprawy ze skargi J. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako "organ") utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z [...] (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia na okres 12 miesięcy "Projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla projektowanej budowy słupów linii energetycznej [...]". W motywach decyzji organ dokonał stosownej analizy i stwierdził, że przedłożony przez inwestora ([...]) projekt robót geologicznych spełnia wymagania określone przepisami ustawy z 9 VI 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r., poz. 2126) – dalej jako "ustawa" oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 XI 2016 r. w sprawie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2016 r., poz. 2033) – dalej jako "rozporządzenie". Organ zaznaczył również, że projekt decyzji zatwierdzającej został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy G. z dnia [...] (nr [...]). Wyjaśnił także, że do wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych inwestor załączył informację o prawach przysługujących mu do nieruchomości, w granicach których roboty mają być wykonane. Służebności przesyłu wykazano w stosunku do działek położonych w obrębie O. o numerach: [...],[...],[...] i [...] oraz działek położonych w obrębie G. [...] o numerach [...] i [...]. W przypadku działek położonych w obrębie G. [...] nr [...] inwestor powołał się na decyzję Starosty P. z dnia [...] (nr [...]) ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Nawiązując do podnoszonych w toku postępowania argumentów J. i R. J. kwestionujących prawo inwestora do nieruchomości stanowiących ich własność (działki nr [...] i [...]) organ wyjaśnił, że nie ma podstaw do kwestionowania prawa inwestora do tych nieruchomości. Organ podkreślił, że strony w dniu [...] zawarły z inwestorem w formie aktu notarialnego (repertorium A nr [...]) umowę o ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] i [...], obejmującą m.in. prawo inwestora do "wybudowania linii elektroenergetycznej". W ocenie organu treść tej służebności obejmuje także prawo do realizacji robót geologicznych celem zbadania warunków gruntowych dla budowy tej linii. Organ oświadczył, że ustanowiona wówczas służebność została wpisana do ksiąg wieczystych (nr [...] i [...]) i ma charakter wiążący bez względu na fakt, że strony późniejszym oświadczeniem z [...] (akt notarialny rep. A nr [...]) odstąpili od umowy ustanowienia służebności i złożyły oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych błędnie złożonego oświadczenia. W ocenie organu także wytoczenie przez strony powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (przed Sądem Rejonowym w G. sygn. akt [...]) i wpisanie tej okoliczności do ksiąg wieczystych w charakterze ostrzeżenia jest bez znaczenia wobec rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ nie uwzględnił przy tym wniosku stron o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia procesu cywilnego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. J. i R. J. (dalej jako "skarżący") zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Podkreślili, że inwestor, wbrew ocenie organu, nie posiada – wymaganego przepisem z art. 80 ust. 2 ustawy - prawa do nieruchomości stanowiących ich własność. Posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości jest – w ocenie skarżących – obligatoryjnym warunkiem złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. W skardze wyjaśniono, że proces cywilny mający na celu rozstrzygnięcie sporu o prawo do nieruchomości skarżących jest w toku i organ zobligowany był zawiesić postępowanie administracyjne z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Dalej skarżący podkreślili, że nawet gdyby uznać, że ustanowiona niegdyś służebność przesyłu rodzi obecnie jakiekolwiek skutki prawne, to jej treść wskazuje jednoznacznie, że nie uprawnia ona inwestora do wykonywania robot geologicznych. Inwestor został w niej bowiem uprawniony do "budowy" linii elektroenergetycznej, a więc do czynności przewidzianych przepisami prawa budowlanego a nie prawa geologicznego. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoja argumentację wnosząc o oddalenie skargi. Do pisma procesowego załączono postanowienie organu z [...] ([...]) wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 12 X 2018 r. skarżący poinformowali, że postanowieniem Sądu Okręgowego w Legnicy z dnia 21 IX 2018 r. (sygn. akt II Cz 558/18) udzielono skarżącym zabezpieczenia powództwa w postaci ustanowienia zakazu wykonywania robót geologicznych na ich nieruchomości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu przed sądem powszechnym. Kopię postanowienia załączono do pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jakkolwiek nie wszystkie argumenty organu można podzielić, to jednak kierunek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej uznać należy za prawidłowy. W myśl art. 80 ust. 1 ustawy, projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie powołanego wyżej przepisu, przy czym oceniany przez organ projekt robót geologicznych miał na celu zbadanie warunków gruntowych i wodnych w podłożu projektowanej budowy słupów linii elektroenergetycznej. Lektura zaskarżonej decyzji oraz skargi prowadzi nieuchronnie do wniosku, że zasadniczą przyczyną sporu prowadzonego pomiędzy skarżącymi a organem jest kwestia uprawnień inwestora do nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Zarówno organ jak i skarżący wychodzą przy tym z założenia, że warunkiem wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, mających na celu rozpoznanie warunków gruntowych i wodnych, jest uprzednie posiadanie przez inwestora prawa do gruntu, na którym realizowane mają być roboty objęte projektem. Wynikać to ma z art. 80 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym we wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych zamieszcza się "informację o prawach, jakie przysługują wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach której roboty te mają być wykonywane". W ocenie Sądu szczegółowa analiza obowiązujących przepisów nie daje podstaw do formułowania tak jednoznacznej tezy i to z czterech powodów. Po pierwsze, umknęła uwadze organu, jak i skarżących, treść art. 85b ustawy, z którego expressis verbis wynika, że wykonywanie robót geologicznych na podstawie projektu robót geologicznych nie może naruszać praw właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca oddziela problematykę praw inwestora do terenu od problematyki oceny prawidłowości projektu robót geologicznych. Możliwe i dopuszczalne są więc sytuacje, gdy inwestor będzie już posiadał zatwierdzony projekt robót geologicznych, ale nie będzie dysponował prawem do gruntu. W takim przypadku treść art. 85b ustawy uniemożliwia inwestorowi dysponującemu zatwierdzonym projektem robót geologicznych wejście na teren objęty projektem do czasu uzyskania stosownego uprawnienia. Po drugie, roboty geologiczne o charakterze rozpoznawczym (lub poszukiwawczym) mogą być prowadzone nie tylko w ramach działalności niekoncesjonowanej – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - ale również w ramach działalności koncesjonowanej. W przypadku zaś działalności koncesjonowanej projekt robót geologicznych załączany jest do wniosku o koncesję (art. 25 ust. 2 ustawy). Udzielana przez organ koncesja stanowi zarazem akceptację załączonego do wniosku projektu robót geologicznych. Koncesja określa bowiem cel, zakres i rodzaj zamierzonych robót geologicznych (art. 31 ust. 1 ustawy). Koncesjonariusz nie musi już uzyskiwać osobnej decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych (zob. art. 80 ust. 1 ustawy). Kwestia praw do terenu w takim przypadku rozstrzygnięta została w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem we wniosku o udzielenie koncesji należy określić prawa wnioskodawcy do nieruchomości (przestrzeni), w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, lub "prawo, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca". Wynika z tego, że dla uzyskania koncesji, stanowiącej zarazem urzędową akceptację projektu robót geologicznych, wystarczy, by inwestor "ubiegał się" o prawo do nieruchomości. Nie musi zatem tym prawem dysponować w chwili uzyskania koncesji. W związku z tym od razu powstaje pytanie, jakie racje miałyby przemawiać za tym, by różnicować wymagania w zakresie prawa do terenu w zależności od tego, czy roboty geologiczne wykonywane będą na podstawie koncesji czy też na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. W ocenie Sądu nie ma takich racji. Skoro ustawodawca nie uzależnia udzielenia koncesji od posiadania przez wnioskodawcę prawa do nieruchomości, to tym bardziej nie można takiego warunku stawiać wnioskodawcy ubiegającemu się o decyzję zatwierdzającą projekt robót geologicznych dla działalności niekoncesjonowanej, a więc działalności mniej istotnej z punktu widzenia celów realizowanych przez ustawę. Po trzecie, "informacja o prawach", o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy, stanowi jedynie element formalny wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. Organ administracji bada jedynie, czy taka informacja została załączona do wniosku. Podkreślić należy, że jest to wyłącznie weryfikacja formalna a nie materialnoprawna. Organ w ramach weryfikacji formalnej nie rozstrzyga sporów o prawo, ani też nie musi oczekiwać na rozstrzygnięcie takich sporów przez inne organy. Wreszcie po czwarte, przesłanki wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu robót geologicznych określa szczegółowo art. 80 ust. 7 ustawy. Stosownie do tego przepisu organ administracji geologicznej odmawia zatwierdzenia projektu robót geologicznych, jeżeli: 1) projektowane roboty geologiczne naruszałyby wymagania ochrony środowiska; 2) projekt robót geologicznych nie odpowiada wymaganiom prawa; 3) rodzaj i zakres projektowanych robót geologicznych oraz sposób ich wykonania nie odpowiadają celowi tych robót. Powołany przepis wyraźnie ogranicza możliwość wydania decyzji negatywnej wyłącznie do przypadków krytycznej oceny projektu robót geologicznych. Nie daje możliwości odmowy zatwierdzenia projektu robót geologicznych z innych przyczyn, w tym w sytuacjach, gdy wnioskodawca dopiero ubiega się o uzyskanie prawa do nieruchomości lub też jego prawa do nieruchomości są sporne. Oceniając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych rozważań stwierdzić przede wszystkim należy, że organy dokonały prawidłowej oceny przedłożonego projektu robót geologicznych. Elementy formalne projektu robót geologicznych wymienione zostały w sposób ogólny w art. 79 ust. 2 ustawy, zaś w sposób szczegółowy w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy, projekt robót geologicznych określa w szczególności: 1) cel zamierzonych robót oraz sposób jego osiągnięcia; 2) rodzaj dokumentacji geologicznej mającej powstać w wyniku robót geologicznych; 3) harmonogram robót geologicznych; 4) przestrzeń, w obrębie której mają być wykonywane roboty geologiczne; 5) przedsięwzięcia konieczne ze względu na ochronę środowiska, w tym wód podziemnych, sposób likwidacji wyrobisk, otworów wiertniczych, rekultywacji gruntów, a także czynności mające na celu zapobieżenie szkodom powstałym wskutek wykonywania zamierzonych robót. Jak wyżej wskazano szczegółowy zakres treściowy projektu określony został w rozporządzeniu, przy czym zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia, projekt robót geologicznych składa się z części tekstowej i graficznej, zaś zawarty w części tekstowej opis zamierzonych robót geologicznych uzależniony jest od celu tych robót. Słusznie organ stwierdził, że przedłożony do oceny projekt zawiera wymagane prawem elementy treściowe, tj.: cel prac, charakterystykę terenu, budowę geologiczną i warunki wodne, zakres projektowanych prac i ich wpływ na środowisko, wykorzystane materiały archiwalne i akty prawne, a nadto mapę przeglądową, środowiskową i dokumentacyjną. Projekt zawiera również przewidywany profil otworu, projekt geologiczno-techniczny otworu, przekrój geotechniczny i profil archiwalny otworu. Projekt decyzji zatwierdzającej został przy tym pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy G., zgodnie z wymaganiami z art. 80 ust. 5 ustawy. Wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu robót geologicznych spełniał też wymagania formalne określone w art. 80 ust. 2 ustawy. Do wniosku załączono bowiem informację o posiadanych prawach do terenów objętych zakresem robót (w większości służebności przesyłu, w jednym przypadku decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości). Nawet w przypadku, gdy prawo to jest sporne, wymóg formalny z art. 80 ust. 2 ustawy uznać należało za spełniony. W konsekwencji, wobec wystąpienia przesłanek pozytywnych oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych z art. 80 ust. 7 ustawy, zaistniały podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Krytycznie należy natomiast ocenić tę część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ roztrząsał na potrzeby prowadzonego postępowania kwestie materialnoprawne dotyczące prawa inwestora do nieruchomości skarżących, konkludując, że inwestor posiada prawo wstępu na nieruchomość celem przeprowadzenia robót koniecznych do realizacji inwestycji, w tym robót geologicznych. Do takiej oceny organ nie był uprawniony, bowiem nie mieściła się ona w zakresie przedmiotowym sprawy i nie należała do okoliczności istotnych w sprawie. Spór prowadzony pomiędzy skarżącymi a inwestorem ma charakter cywilnoprawny i rozstrzygnięty może być tylko w postępowaniu cywilnym. Uchybienie organu w powyższym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, tak więc nie wystąpiły postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie neguje faktu, że skarżący podjęli próbę uchylenia się od skutków prawnych złożonego wcześniej oświadczenia woli ustanawiającego służebność przesyłu i w związku z tym kwestionują prawo inwestora do gruntu w toku procesu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Potwierdzić należy, że w ramach toczącego się procesu cywilnego skarżący uzyskali nawet zabezpieczenie w postaci zakazu wykonywania na ich nieruchomościach robót geologicznych. Bezdyskusyjne jest więc, że inwestor nie ma obecnie prawa do realizacji robót na terenie nieruchomości skarżących. Wbrew ocenie skarżących nie oznacza to jednak, że inwestor nie może uzyskać decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Taką decyzję organ mógł wydać, pomimo trwającego sporu o prawo do nieruchomości. Wydanie jednak takiej decyzji nie przesądza o prawie do przystąpienia przez inwestora do realizacji robót w obrębie tych nieruchomości, do których nie ma on prawa lub do których prawa są sporne. Powtórzyć należy, że zgodnie z art. 85b ustawy, wykonywanie robót geologicznych na podstawie projektu robót geologicznych nie może naruszać praw właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Inwestor uzyskał zatwierdzenie projektu robót geologicznych na okres 12 miesięcy i w tym okresie musi uzyskać niezbędne (bezsporne) tytuły prawne do nieruchomości objętych zakresem projektowanych robót. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.