II SA/Wr 685/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 11 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. F. i W. F. o wstrzymanie wykonania przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na dzień 18 grudnia 2012 r. w sprawie ze skargi J. F. i W. F. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na dzień 18 grudnia 2012 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu zażalenia J. i W. F. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którym nałożono na J. i W. F. karę w wysokości 4.000 zł z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. B. [...] we W.. J. i W. F. po wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na opisane na wstępie postanowienie, wnieśli jednocześnie o wstrzymanie wykonania tego postanowienia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Następnie pismem z dnia 10 października 2012 r. organ przekazał Sądowi skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi. Pismem procesowym złożonym w dniu 6 grudnia 2012 r. skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na dzień 18 grudnia 2012 r. Do wniosku dołączono fotokopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którym organ ten odmówił zmiany swojego postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczonego na dzień 18 grudnia 2012 r. w sprawie robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy Alei B. [...] we W. wykonanych w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Na uzasadnienie wniosku podano, że "kontrola" zapowiedziana przez organ stopnia powiatowego będzie nielegalna i zmierza do uprzykrzenia życia skarżących. Nadto przedstawiono uwagi dotyczące postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego z udziałem skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na dzień 18 grudnia 2012 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Ustawodawca przewidział zatem rozszerzenie możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. będą objęte akty administracyjne wydane w pierwszej instancji oraz akty administracyjne, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie zwyczajnym albo w trybie nadzwyczajnym, które to akty zostały wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Dalej powiedzieć należy, że przez akty administracyjne należy w tym kontekście rozumieć takie formy działania administracji publicznej, które mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Dokonana przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła do wniosku, że na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. można wstrzymać wykonanie tylko takiego aktu administracyjnego, który został wydany w postępowaniu administracyjnym i który może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu postanowienie organu nadzoru budowlanego o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości nie jest aktem administracyjnym, który może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. Po pierwsze postępowanie, które obecnie prowadzi organ I instancji nie zmierza do wykonania postanowienia o wymierzeniu kary skarżącym (takie postępowanie zakończyło się przecież zaskarżonym obecnie postanowieniem DWINB), a po drugie prowadzenie przez organ oględzin w toku postępowania administracyjnego nie jest czynnością, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tylko takie czynności mogłyby być (przy spełnieniu innych wymogów) zaskarżone do sądu administracyjnego. Trzeba podkreślić, że czynności dowodowe przeprowadzane przez organ nadzoru budowlanego są dokonywane w ramach postępowania administracyjnego, którego całościowa legalność podlega kontroli instancyjnej (droga odwołania od decyzji kończącej postępowanie), a dopiero następnie kontroli sądowoadministracyjnej (w razie wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego). Pojedyncze działania organu I instancji mogą być zaskarżane, o ile przepis ustawy tak stanowi. Nie można przyjąć jednak, że w razie niedopuszczalności zażalenia w toku postępowania administracyjnego (jak w rozpatrywanej sprawie) stronie przysługiwałby wniosek do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania inkryminowanych postanowień czy czynności. Zaakceptowanie takiego poglądu doprowadziłoby bowiem do paraliżu organów administracji publicznej, a z Sądu uczyniłoby "supernadzorcę" każdego postępowania administracyjnego. Sytuacja taka byłaby niedopuszczalna. Należy także pamiętać, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. ustanawia dwie przesłanki, które dają możliwość wstrzymania wykonania danego aktu: pierwszą z nich jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a drugą niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Czynność przeprowadzenia oględzin jako jeden ze środków dowodowych prowadzonych w postępowaniu administracyjnym nie jest czynnością, na skutek której – w realiach niniejszej sprawy – mogłoby dojść wyrządzenia znacznej szkody czy nieodwracalnych skutków. Natomiast sama okoliczność, że zdaniem skarżących organ podaje błędne podstawy prawne dokonywania oględzin nieruchomości i ewentualnie w inny sposób uchybia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może oznaczać, że Sąd winien wstrzymać wykonanie danej czynności dowodowej. Na marginesie trzeba jeszcze dodać, że wszelkie zarzuty dotyczące samego zaskarżonego postanowienia DWINB będą podlegały ocenie Sądu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawa oraz na podstawie art. 61 § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.