II SA/Wr 685/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. Spółka Akcyjna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności istniejącej funkcji budynków magazynowych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 kpa Prezydent W. odmówił Zarządowi Spółki D. S. A.(dalej strona skarżąca), wydania zaświadczenia o zgodności istniejącej funkcji budynków magazynowych położonych na działce oznaczonej nr ewid. 3/7, AM -6 obręb [...], płożonych we W., przy ul. [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że strona skarżąca wniosła o wydanie powyższego zaświadczenia i orzekając po raz pierwszy organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, a po uchyleniu decyzji w trybie instancyjnym organ wskazał, że Rada Miejska W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie obwodnicy śródmiejskiej i ul. Irysowej we W., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z [...] r. poz. [...]. Zgodnie z tą uchwałą wymieniony we wniosku obiekt znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2U, dla którego funkcję określa § 17 w którym napisano, że dla trenu oznaczonego symbolem 2U, dla którego ustala się przeznaczenie: usługi, usługi towarzyszące, handel detaliczny wielopowierzchniowy, lotniska (z zastrzeżeniem ust. 2), infrastruktura drogowa, obiekty infrastruktury technicznej. Dalej plan wyjaśnia, że dla tego trenu obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: usługi towarzyszące dopuszcza się wyłącznie jako obiekt wbudowany w budynek, lotniska wyłącznie na dachu budynku, dalej przepis określa wymiary budynku, powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej i dojazdu do niego. Zgodnie z art. 217, 218, 219 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby o nie wnioskującej. Istota tego postępowania sprowadza się do badania okoliczności, wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Zatem, obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek o wydanie zaświadczenia, jest porównanie treści żądania strony ze stanem rzeczy, wynikającym z wszelkich danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia o treści innej niż żądana. Organ I instancji zgodnie z brzmieniem art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż jego wydanie naruszałoby zapisy planu w kwestii możliwości wykorzystania budynku, położonego na terenie 2U na cele magazynowe, w świetle unormowań, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła strona wnioskująca. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 217 kpa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy mimo takich samych przesłanek prawnych i faktycznych uprzednio takie zaświadczenie zostało wydane. Nadto w zażaleniu strona podnosi, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji pozbawione jest wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a ogranicza się jedynie do zacytowania fragmentów planu przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano także na treść art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 maja 2015 r. w sprawie rodzaju dokumentów wymaganych przy składaniu wniosków o wydanie zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi oraz wzorów tych wniosków, do wniosku o wydanie zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi należy dołączyć m. in. zaświadczenie właściwego wójta o zgodności lokalizacji magazynu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub opinię odnośnie do możliwości prowadzenia obrotu hurtowego napojami we wskazanym miejscu. Kolegium ponownie przytoczyło fragmenty obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W.). Wskazało (między innymi) na słowniczek uchwały (§ 2), w którym wyjaśniono, że pojęcie "przeznaczenie terenu" oznacza obiekty, które jako jedyne są dopuszczone na danym terenie. W przepisie § 4 ust. 2 pkt 1 w ramach usług i usług towarzyszących nie wymieniono ani obiektów magazynowych, ani handlu hurtowego. Magazyny i handel hurtowy są w planie określone jako odrębna kategoria przeznaczenia terenu. Odnosząc się do argumentu strony żalącej się, że poprzednio, w tym samym stanie faktycznym i prawnym zaświadczenie o żądanej treści zostało wydane kolegium wskazuje, że ta okoliczność niczego dla wyniku postępowania nie zmienia, tym bardziej, że nie można wykluczyć, że tamto zaświadczenie było niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Kolegium wskazuje także, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 35 upizp, bowiem w planie nie określono sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania terenu ze względu na brak potrzeby takiego zagospodarowania. Tak więc wydanie zaświadczenia zgodnego z treścią wniosku byłoby sprzeczne z zapisami powołanego planu. Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik wnioskodawcy wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zarzuty i uzasadnienie skargi są tożsame z zarzutami i uzasadnieniem zażalenia. Dodatkowo podniesiono, że organy naruszyły art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nieprawidłowo interpretuje art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem spółka wypełniła wszelkie przesłanki do uzyskania żądanego zaświadczenia. Nadto w uzasadnieniu skargi strona podnosi, że organ uchwałodawczy gminy, niezgodnie z obowiązującym prawem (art. 15 ust. pkt 11 i 35 upizp, w zw. z § 4 ust. 1 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane nie określił tego w uchwale o planie. Można dodać, że na k. 2 skargi, w uzasadnieniu strona skarżąca pisze, że wprowadzony plan miejscowy uniemożliwia spółce magazynowanie na tym obszarze towarów, w tym alkoholu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny w razie stwierdzenia istotnych uchybień jest upoważniony do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności istniejącej funkcji budynków magazynowych, zlokalizowanych przy ul. [...] we W. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie podanie o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, a potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) albo żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym. Obowiązuje ono wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815). Z art. 217 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Strona skarżąca prawidłowo wskazała we wniosku, że zaświadczenie, o które się ubiega jest wymagane przez § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzaju dokumentów wymaganych przy składaniu wniosków o wydanie zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi (Dz. U. nr 60 z 13 czerwca 2001 r., poz. 614). Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń winno, co do zasady, wynikać z posiadanych przez organ danych. Uproszczone postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do podmiotu wnioskującego, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się strona. Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda podmiot zainteresowany, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia. Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zakres tego postępowania wyznaczają dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Dlatego nie sposób podzielić zarzutu strony skarżącej o naruszeniu, w toku postępowania art. 7 i 77 kpa. W rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę skarżącą treści, nastąpiła w wyniku analizy obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd orzekający podziela stanowisko organów obu instancji, co przyznaje w skardze strona skarżąca, że w tym przypadku prowadzona przez stronę skarżącą działalność magazynowania hurtowego alkoholu nie jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. W kontrolowanym postępowaniu organy administracji były uprawnione do wydania wnioskowanego zaświadczenia jedynie w razie ustalenia, że magazynowa funkcja budynków, zlokalizowanych na działce nr 3/7, przy ul. [...] we W. jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Organy słusznie stwierdziły, że w tym przypadku takiej zgodności brak. W pierwszej kolejności należy wskazać, że plan nie określa sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§ 1 ust. 2 pkt 5 uchwały). Nadto w treści planu wyjaśniono, że pojęcie "przeznaczenie terenu" oznacza obiekty, które jako jedyne są dopuszczone na danym terenie. W przepisie § 4 ust. 2 pkt 1 w ramach usług i usług towarzyszących nie wymieniono ani obiektów magazynowych, ani handlu hurtowego. Dodatkowo należy wskazać, że powoływanie się przez skarżącego na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwe, gdyż w kontrolowanym postępowaniu sąd nie ocenia zgodności planu z prawem, a plan pozostaje w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze organy administracji słusznie przyjęły, że budowa przez skarżącego obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym nie jest zgodna z opisanym na wstępie planem miejscowym. Dlatego też prawidłowo odmówiono wydania wnioskowanego zaświadczenia. W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić