II SA/Wr 685/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Dominik Dymitruk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2024 r. nr 822/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczo- garażowego oddala skargę w całości. W. B. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ odwoławczy lub DWINB) z dnia 25 lipca 2024 r., Nr 822/2024, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wrocławskim (dalej jako organ I instancji lub PINB) z dnia 16 maja 2024 r., Nr 206/2024, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w K., gmina D. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 8 listopada 2023 r. strona zwróciła się z wnioskiem do organu I instancji o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w K., gmina D. Postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r. PINB odmówił wszczęcia wnioskowanego przez stronę postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona zarzucając naruszenie: 1) art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.) poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie wystąpiły żadne przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, a stan faktyczny i prawny sprawy wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co może nastąpić zgodnie z regułami zawartymi w k.p.a. tylko po wszczęciu postępowania administracyjnego; 2) art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako u.P.b.) w zw. z art. 53a u.P.b. i art. 61 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na mylnym przyjęciu, że w sprawach wszczynanych na wniosek strony organ ma prawo prowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności analizować akta sprawy i zbierać dowody bez konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wskazany przepis stanowi o warunkach wszczęcia postępowania urzędu, a więc sytuacji gdy organ powziął informacje o spełnieniu przez daną samowolę warunków opisanych w art. 49f ust. 1 u.P.b., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż organ nie jest zwolniony z obowiązku przestrzegania zasad rozpoznawania spraw w oparciu o wniosek rozpatrywany na podstawie przepisów k.p.a. W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołanym na wstępie postanowieniem DWINB utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jak w nim wskazano strona wniosła o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, wskazując w oświadczeniu jako datę zakończenia rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego sierpień 2001 r. Do tego wniosku załączono ekspertyzę techniczną z września 2023 r. opracowaną przez D. W., z której wynika m.in., że według oświadczenia właściciela ww. budynek został rozbudowany ok. 1997 r. Te dane zestawił organ odwoławczy z treścią art. 49f ust. 1 u.P.b., który stanowi, że: "W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne". Jednocześnie DWINB wskazał, że stosownie do art. 49f ust. 2 u.P.b. w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 (obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie u.P.b. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne), uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że po otrzymaniu wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego na działce, organ nadzoru budowlanego I instancji zobowiązany był do przeanalizowania czy wystąpiły przesłanki uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Natomiast ze względu na fakt, że wniosek nie dotyczył obiektu, którego budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., tj. nie dotyczył przypadku, w którym tego rodzaju postępowanie prowadzi się jedynie na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 u.P.b.), a dotyczył sytuacji, o której mowa w art. 49f ust. 1 u.P.b., w ocenie DWINB, zasadne było zweryfikowanie czy zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania. Jak zaznaczył organ odwoławczy, w tym celu PINB nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego sensu stricte czy też dowodowego, a jedynie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, który służył ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania wskazanej powyżej regulacji u.P.b. Jak dalej podano na podstawie ortofotomap zamieszczonych w ogólnodostępnym serwisie internetowym WROsip PINB ustalił, iż rozbudowa w obecnej postaci powstała na przestrzeni lat 2010-2012, a co za tym idzie nie upłynął wymagany okres co najmniej 20 lat od zakończenia budowy, tj. nie wystąpiła przesłanka do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a to uprawniało PINB do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie DWINB zarzucono naruszenie: 1) art. 61a k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie wystąpiły żadne przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, a stan faktyczny i prawny sprawy wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co może nastąpić zgodnie z regułami zawartymi w k.p.a. tylko po wszczęciu postępowania administracyjnego; 2) art. 49f ust. 1 u.P.b. w zw. z art. 53a u.P.b. i art. 61 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na mylnym przyjęciu, że w sprawach wszczynanych na wniosek strony organ ma prawo prowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności analizować akta sprawy i zbierać dowody bez konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wskazany przepis stanowi o warunkach wszczęcia postępowania urzędu, a więc sytuacji gdy organ powziął informacje o spełnieniu przez daną samowolę warunków opisanych w art. 49f ust. 1 u.P.b., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż organ nie jest zwolniony z obowiązku przestrzegania zasad rozpoznawania spraw w oparciu o wniosek rozpatrywany na podstawie przepisów k.p.a.; 3) art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu pisma o przekazaniu sprawy, po dokonaniu autokontroli, do organu wyższej instancji, czym uniemożliwiono pełnomocnikowi skarżącego podjęcia czynności wymaganych w toku sprawy, a to skorzystania z prawa do przeglądnięcia akt sprawy i w związku z tym ustosunkowania się do twierdzeń podnoszonych przez organy w toku sprawy oraz wniesienia wniosków dowodowych na obalenie twierdzeń strony przeciwnej. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter procesowy, wyrażając negatywne stanowisko organu, przy czym ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W ocenie autora skargi odmowa wszczęcia postępowania ze względu na inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Zdaniem skarżącego organ I instancji dokonał analizy akt sprawy i przeprowadził dowody (analiza ortofotomapy), a więc przeprowadził czynności typowe dla postępowania wyjaśniającego. Co więcej, po dokonaniu powyższych czynności oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, odmawiając stronie wszczęcia postępowania. Tego rodzaju procedowanie sprawy doprowadziło do przesądzenia o braku możliwości wszczęcia uproszczonej procedury legalizacyjnej bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 u.p.p.s.a. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postanowienie PINB podjęte zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Stwierdzić zatem należy, że prawodawca wprowadził dwie odrębne przesłanki wydania wskazanego aktu. Jedną z nich jest okoliczność, gdy podanie zostało wniesione przez podmiot nie legitymujący się statusem strony, natomiast druga to "inne uzasadnione przyczyny", które nie zostały skonkretyzowane. Jednocześnie zaznaczyć należy, że samo tylko złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W ramach tego etapu organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność drogi administracyjnej. W tym miejscu należy odwołać się jeszcze do stanowiska judykatury, zgodnie z którym przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu ustalone zostanie zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1833/22 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). W okolicznościach sprawy organy uznały, że nie wystąpiły przesłanki do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego uproszczonego postępowania legalizacyjnego (określone w art. 49f ust. 1 i ust. 2 u.P.b.), a tym samym konieczne stało się wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Niezbędne jest zatem w tym miejscu przytoczenie treści art. 49f ust. 1 oraz ust. 2 u.P.b. Jak stanowi art. 49f ust. 1 u.P.b.: "W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne." Natomiast stosownie do art. art. 49f ust. 2 u.P.b. w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 (obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie u.P.b. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne), uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Co równie istotne to fakt, że uproszczone postępowanie legalizacyjne jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 u.P.b. oraz art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że dla wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej pierwszorzędne znaczenie ma data zakończenia budowy kontrolowanego obiektu (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 613/21). Sąd zgadza się przy tym z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, zgodnie z którym ustalenie podstawowej przesłanki do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinno co do zasady nastąpić już na wstępnym jego etapie, a nie końcowym stadium postępowania, tj. przy wydawaniu decyzji merytorycznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 516/24). Podkreślić należy, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wszczęcia postępowania. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie. Realizując zatem swój obowiązek PINB, na etapie wstępnej analizy wniosku, ustalił na podstawie ortofotomap zamieszczonych w ogólnodostępnym serwisie internetowym WROsip, iż rozbudowa w obecnej postaci powstała na przestrzeni lat 2010-2012. Nadto organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji wziął pod uwagę oświadczenie skarżącego wskazujące jako datę zakończenia rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego sierpień 2001 r., a także ekspertyzę techniczną z września 2023 r., w której wskazano m.in., że według oświadczenia właściciela budynek został rozbudowany ok. 1997 r. Jak już jednak wskazano dane te skonfrontowano z archiwalnymi, powszechnie dostępnymi ortofotomapami z lat 2010-2012 i na tej podstawie stwierdzono, że rozbudowa obiektu nastąpiła właśnie w tym okresie, a tym samym nie upłynął wymagany okres co najmniej 20 lat od zakończenia budowy. Zaznaczyć przy tym należy, że zarówno organ I instancji, jak i DWINB, nie prowadziły w tej sprawie postępowania co do istoty. Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji, które przyjęły, że w przedmiotowym przypadku zaistniała inna przeszkoda do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym z art. 49 f ust. 1 u.P.b., który wymaga, aby "od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat". Uwzględniając jednocześnie bezsprzeczne dane wynikające z publicznie dostępnych ortofotomap całkowicie nieuzasadnione i naruszające zasady ekonomiki procesowej byłoby w takiej sytuacji postulowane przez skarżącego wszczynanie postępowania administracyjnego w przedmiotowym trybie, wobec konieczności natychmiastowego umorzenia tego postępowania ze względu na zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Podsumowując, w ocenie Sądu, ustalenia organów obu instancji w tej sprawie mieściły się w ramach analizy wstępnej dotyczącej tego, czy uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f ust. 1 u.P.b. w ogóle może być wszczęte. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa, ani judykatura nie określają czasu dokonywania takiej analizy, ani na czym ma ona polegać. W sytuacji więc szczególnego unormowania art. 49f ust. 1 u.P.b., skoro organ uznał, że od dokonanej rozbudowy nie upłynęło 20 lat, to zasadnie odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W konsekwencji nie mogły zadziałać podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 61a k.p.a., a także art. 49f ust. 1 u.P.b. w zw. z art. 53a u.P.b. i art. 61 k.p.a. Zdaniem Sądu nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a. Jak wynika bowiem z treści art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Natomiast art. 144 k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Żaden ze wskazanych przez skarżącego przepisów nie statuuje obowiązku organu administracji publicznej zawiadamiania strony o przekazaniu akt sprawy do organu wyższego stopnia. W konsekwencji, wobec braku obowiązku organu wynikającego z przywołanych przez autora skargi przepisów, niezawiadomienie pełnomocnika skarżącego o przekazaniu akt sprawy do DWINB nie mogło zostać zakwalifikowane jako naruszenie prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę to Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.