II SA/Wr 686/06

Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich od gruntów rolnych; oddala skargę Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 UZASADNIENIE W dniu 19 czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 104 KPA oraz art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE NrL 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.); po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 maja 2005 r. o przyznanie płatności na rok 2005., wydał decyzję Nr [...], którą odmówił J. D. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) na rok 2005 z tytułu: 1. Jednolitej Płatności Obszarowej - 2005 (kod EFOiGR: 050301020000002, krajowa pozycja budżetowa: 99999999999) i nałożył sankcję wysokości 2234,25 zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do które producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. 2. Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne - 2005 (kod EFOiGR: 050404000000402, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038) i nałożył sankcję w wysokości 2803,74 zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. 2 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 14 maja 2005 r. odmówiono przyznania płatności na rok 2005 ze względu na niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Po zakończeniu weryfikacji wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w Biurze Powiatowym ARIMR w Ś., Biuro Powiatowe w J. stwierdziło nieprawidłowości polegające na tym, że o przyznanie płatności bezpośrednich na zadeklarowane przez J. D. działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] położonych województwie d., powiat J., gmina M., obręb L. o łącznej powierzchni 9,93 ha wystąpił również inny producent rolny – J. P. W związku z tym, że powzięcie informacji o nieprawidłowościach miało miejsce w Biurze Powiatowym ARIMR w J., toteż to Biuro w dniu [...] wysłało wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie użytkowania spornych działek. Na wezwanie z dnia 21 marca 2006 r. J. D. w dniu [...] rok złożyła w Biurze Powiatowym ARIMR w Ś. oświadczenie podtrzymujące stanowisko, iż dopłaty bezpośrednie za rok 2005 należą się wyłącznie jej. W dniu 31 marca 2006 r. do Biura Powiatowego w Ś. wpłynęło uzasadnienie stanowiska przedstawionego w dniu 27 marca 2006 r. Z uzasadnienia tego nie wynika jednoznacznie, iż to właśnie J. D. jest faktycznym użytkownikiem spornych działek. Dopiero bowiem od jesieni 2005 roku przejęła ona pole w całości i dokonała jego uprawy. Jednocześnie w dniu 23 marca 2006 r. J. P. złożył w Biurze Powiatowym w J. oświadczenie, iż to on jest faktycznym użytkownikiem spornych działek, co zostało potwierdzone na oświadczeniu przez świadków powołanych przez J. P. W innym oświadczeniu z dnia 23 marca 2006 r. J. P. oświadczył, że w roku 2005 po zbiorze płodów rolnych, zaprzestał działalności rolniczej na spornych działkach. Następnie pismem poproszono skarżącą o uzupełnienie dokumentacji związanej z użytkowaniem spornych gruntów, a w szczególności na udzielenie 3 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 odpowiedzi, czy w 2005 roku użytkowała rolniczo sporne działki; czy jest w stanie okazać się dokumentami dotyczącymi zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin czy rachunków za sprzedaż płodów rolnych; czy może wskazać osoby (świadków), które potwierdziłyby fakt prowadzenia przez J. D. działalności rolniczej na spornych działkach. W dniu 26 kwietnia 2006 roku do Biura Powiatowego w J. wpłynęła odpowiedź na powyższe pismo. Na zadane w piśmie pytania, J. D. odpowiedziała twierdząco. W związku z tym, że w dalszym ciągu obie strony podtrzymywały swoje stanowiska dotyczące użytkowania spornych działek oraz ze względu na fakt, że stanu faktycznego posiadania, w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie dało się ustalić jedynie w oparciu o dowody ze stosownych dokumentów - w celu ustalenia w sposób wyczerpujący i jednoznaczny stanu faktycznego, co pozwoliłoby na prawidłowe dokonanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej -wezwano strony sporu na rozprawę administracyjną. Podczas rozprawy przed organem administracyjnym, która odbyła się w dniu 16 maja 2006 r. w Biurze Powiatowym ARIMR w J. zostało ustalenie, który z wnioskodawców w roku gospodarczym 2005 faktycznie władał przedmiotową nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, czy miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce. W toku przeprowadzonej rozprawy, jak wskazał organ I instancji, ustalono, że J. D.ą nie przedstawiła nowych dokumentów w sprawie oraz nie powołała świadków mogących zeznać na jej rzecz. W związku z tym organ I instancji nie dał wiary otrzymanym zapewnieniom złożonym z dniu 26 kwietnia 2006 r. w odpowiedzi na pismo nr [...]. Ponadto na zadane pytanie, czy w roku gospodarczym 2005, J. D. użytkowała sporne działki odpowiedziała ona, że nie użytkowała, informując jednocześnie, że zaczęła je użytkować dopiero od jesieni 2006 roku. Natomiast J. P. ponownie oświadczył, że użytkował w roku gospodarczym 2005 sporne działki i utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej, co zostało potwierdzone przez świadków. Złożone przez J. D. w trakcie rozprawy dokumenty dotyczące wezwania do opuszczenia przez Jerzego Pastułę gruntów, organ I instancji uznał za nieistotne w sprawie z tego względu, iż organ nie 4 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 bada dobrej bądź złej wiary posiadacza. Tak więc zarzuty strony, iż pomimo jej interwencji, producent rolny J. P. rzeczy nie wydał, nie miało dla ustalenia stanu faktycznego znaczenia prawnego. Stronie, jako właścicielowi, przysługuje roszczenie przeciwko posiadaczowi w trybie powództwa cywilnego. Organ pierwszoinstancyjny wskazał, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Płatności bezpośrednie przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej pod warunkiem, posiadania przez te podmioty gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Ponieważ powoływana wyżej ustawa nie definiuje pojęcia posiadania, należy w tej sytuacji zastosować definicję zawartą w art. 336 Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z tym przepisem posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Powyższa ustawa nie precyzuje również, czy prawo do dopłat ma posiadacz samoistny czy posiadacz zależny a jednocześnie wymaga, aby grunty rolne utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej. Organ I instancji podał, że uznaje się więc, że uprawnionym do dopłat jest ten posiadacz, który jednocześnie użytkuje, a więc dzierżawca, a nie wydzierżawiający; użytkownik, a nie użyczający; czyli, osoba która zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. nr 65, poz. 600 i 601 z późn. zmianami), która na posiadanych gruntach rolnych prowadzi produkcję rolną poprzez: 1. uprawę roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; 2. koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca - w przypadku łąk; 3. koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do 30 września - w przypadku łąk trzęślicowych, zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć 5 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; 4. wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca - w przypadku pastwisk. W dniu 5 czerwca 2006 wystosowano do J. D. informację, o możliwości złożenia uzupełniających wyjaśnień, która została podjęta 7 czerwca 2006 r. i w dniu 12 czerwca 2006 r. skarżąca zgłosiła się do Biura, jednakże nie zostały złożone żadne dodatkowe oświadczenia, prócz deklaracji o podtrzymaniu stanowiska przedstawionego podczas rozprawy w Biurze Powiatowym w J. Biorąc pod uwagę powyższe oraz mając na uwadze zabrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny organ I instancji uznał, że J. D. w roku gospodarczym 2005 nie była faktycznym użytkownikiem spornych działek, a co za tym idzie, dopłaty bezpośrednie za rok 2005 nie przysługują. Ponadto wymierzono sankcję w wysokości 5037,99 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności pomocy, do których producent rolny jest uprawniony w ramach wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś., wskazał, iż jednolita płatność obszarowa to powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2005 i wynosiła ona 9,93 ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 0 ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej wynosi > 50 %. W związku z tym płatność w roku bieżącym nie przysługuje. Na producenta rolnego została także nałożona sankcja w kwocie odpowiadającej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. Kwota ta będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych przez niego podczas trzech lat kalendarzowych następujących po roku dokonania ustalenia. Wysokość sankcji w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych wynosi 6 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 2234,25 zł, Podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia sankcji stanowi: art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców, Płatność uzupełniająca określana jako powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2005 i wynosiła ona 9,93 ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 0 ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej wynosi > 50 %. W związku z powyższymi ustaleniami organ rozstrzygający uznał, iż płatność w roku bieżącym nie przysługuje. Na producenta rolnego została także nałożona sankcja w kwocie odpowiadającej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. Kwota ta będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych przez niego podczas trzech lat kalendarzowych następujących po roku dokonania ustalenia. Wysokość sankcji w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych wynosi 2803,74 zł,. Podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia sankcji stanowi: art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca J. D. wraz z wnioskiem o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że odmowa przyznania jej płatności bezpośrednich, o które wystąpiła w dniu 14 maja 2005 r. nie ma podstaw prawnych oraz niezgodna jest ze stanem faktycznym. Bezprawne jest także nałożenie nań sankcji. Zdaniem skarżącej, podstawą do przyznania dopłaty za 2005 7 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 rok winien być art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku. Wskazała ona, że w roku 2005 nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa w wyniku spadkobrania. Na okoliczność dziedziczenia gospodarstwa po ojcu skarżąca złożyła w AR i MR w Ś. postanowienie Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku. Ponadto skarżąca wskazała, że J. P. po wygaśnięciu umowy dzierżawy opuścił grunty po zbiorach w sierpniu i w związku z czym użytkownikiem gruntów od jesieni 2005r, została skarżąca. Przeniesienie posiadania nastąpiło przed wydaniem przez Kierownika ARiMR decyzji o przyznaniu płatności, która to decyzja została wydana w czerwcu 2006 roku. W świetle powołanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy istotne jest kto był posiadaczem gospodarstwa w chwili wydania decyzji, Jeśli J. Pastuła, jak wskazała skarżąca, nie był posiadaczem gruntów w tym momencie, to dopłata mu nie przysługuje, a takową otrzymał. W uzasadnieniu odwołania wskazano także, że bezspornym jest fakt, że J. Pastuła użytkował grunty do sierpnia 2005 r., co skarżąca również potwierdziła. Jednak posiadanie gruntów w rozumieniu art. 2 ustawy i zebranie plonów w tym roku nie ma żadnego znaczenia, w sytuacji kiedy nastąpiło przeniesienie posiadania przed datą otrzymania decyzji o płatności. Zarówno J. Pastuła na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. jak i powołani przez niego świadkowie zgodnie zeznali, że grunty są uprawiane obecnie przez J. D. i utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej. J. D. dodała, że J. . stwierdził też, że nie jest w posiadaniu decyzji przyznającej mu dopłatę, a o terminie przeniesienia posiadania gospodarstwa w 2005 roku informowała Agencję Rolną w Ś. już w momencie składania wniosku w dniu 14 maja 2005 r. Zdaniem skarżącej, wniosek ten był merytorycznie poprawny. Ponadto poinformowano skarżącą, że nawet jeśli rozpocznie uprawy po zbiorach plonów przez J. P. to i tak dopłata za 2005 rok się nie będzie skarżącej należała, a będzie się należała temu, kto działkę użytkował i zbierał plony w 2005 r. Data wydania decyzji natomiast będzie bez wpływu na to komu przyznana będzie dopłata. Skarżąca zaznaczyła, iż uzyskała informację, że bezzasadne będzie 8 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 składanie wniosku o przyznanie płatności z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa. Złożenie wniosku podstawowego było w tej sytuacji gwarancją , że Agencja będzie zobligowana zająć się sprawą i rozstrzygnie problem. J. D. wskazała, że w decyzji odmownej, Agencja podała niezgodności obszarowe, czyniąc skarżącą winną za ich powstanie i karząc ją wskazanymi wyżej sankcjami, gdy tymczasem problem ma charakter podmiotowy i tkwi w weryfikacji uprawnień do dopłat zgodnie z obowiązującym prawem, co jest obowiązkiem Agencji. W dniu 4 września 2006 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego, działający z upoważnienia Dyrektora Odziały Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wydał na podstawie art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264., ze zm.), art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 138 w związku z art. 2 pkt 22 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców, art. 51 w związku z art. 50 ust. 3 do 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, 5. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. z dnia 19 czerwca 2006 r. odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych), decyzją Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). 9 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy w pełni poparł argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. D. wraz z wnioskiem o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie wspólnotowego oraz krajowego prawa materialnego regulującego zasady przyznawania dopłat bezpośrednich a mianowicie: * art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych przez odmowę przyznania skarżącej dopłaty mimo, iż zgodnie z treścią tego przepisu dopłata ta należy się osobie, która w chwili wydania decyzji stała się posiadaczem gospodarstwa rolnego, * art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z dnia 21 kwietnia 2004 r. o przekształceniu gospodarstw, poprzez odmowę przyznania skarżącej dopłaty, mimo iż zgodnie z treścią tego przepisu skarżąca przejęła gospodarstwo rolne w całości i złożyła wymagane dokumenty, * art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez nieuzasadnione przyznanie dopłaty osobie bezprawnie posiadającej grunty, - naruszenie art. 7 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez rejestrację uprawnień do dopłaty innemu rolnikowi mimo braku elementów koniecznych do nabycia tych uprawnień. Skarżąca zarzuciła także organom rozstrzygającym, iż nieuprawnione zastosowanie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. określające zasady zmniejszania pomocy, doprowadziło do bezprawnego pozbawienie skarżącej dopłat oraz bezprawne zastosowanie sankcji. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 10 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r, - Prawo o ustroju sądów administracyjnych {Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd rozpatrując przedmiotową skargę uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjna nie mogą być kwestionowane w oparciu o wskazane wyżej kryteria i wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 4 września 2006 r. Nr [...] utrzymująca w mocy 11 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Sąd pragnie podkreślić, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w dniu 14 maja 2005 r. skarżąca – J. D. złożyła w Biurze Powiatowym w Ś. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 deklarując w tabeli nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...], położone w województwie dolnośląskim, powiecie j., gminie M., w obrębie ewidencyjnym L., o powierzchni działek rolnych 9,93 ha W niniejszej sprawie została przeprowadzona w dniu 21 marca 2006 r. przez Biuro Powiatowe w J. krzyżowa kontrola administracyjna, w wyniku której, wykazano, że działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...], zadeklarował w swoim wniosku o dopłaty także inny producent rolny – J. P. Do wymienionych powyżej producentów rolnych wysłano wezwania do złożenia wyjaśnień. W dniu 23 marca 2006 r. J. P. przedłożył oświadczenie, że sporne grunty użytkował w latach 2000-2005 na podstawie pisemnej umowy dzierżawy z E. B., do akt sprawy dołączono także wyżej wymienioną kopię umowy. Ponadto złożył pisemne oświadczenie, podpisane przez świadków i potwierdzone przez Sołtysa wsi L. i Wójta Gminy M., że w latach 2000-2005 użytkował on sporne działki. Następnie J. D. złożyła w Biurze Powiatowym w Ś. pismo, w którym podtrzymała swoje stanowisko, że to jej należą się dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych za sporne działki na 2005 rok. Następnie w dniu 30 marca 2006 r. w uzupełnieniu strona przesłała pismo, w którym stwierdziła, że sporne działki ewidencyjne są jej współwłasnością, a wniosek obszarowy złożyła za zgodą sióstr. Nadmieniła, że J. P. nie posiada żadnego tytułu prawnego do spornych działek i to ona jest uprawniona do wystąpienia o dopłaty do gruntów. Kierownik Biura Powiatowego w J., w nawiązaniu do pisma z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie dopłat bezpośrednich, zwrócił się do skarżącej z pytaniami, czy w 2005 r. użytkowała sporne działki, tj. dokonywała zabiegów agrotechnicznych orka-siew-zbiór, a jeżeli faktycznie 12 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 użytkowała rolniczo wspomniane działki, to czy stosowne dokumenty, które potwierdziłyby fakt prowadzenia przez producenta rolnego działalności rolniczej na przedmiotowych działkach. Strona skarżąca w piśmie z dnia 26 kwietnia 2006 r. odpowiedziała na zadane w piśmie pytania twierdząco. W dniu 16 maja 2006 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. odbyła się rozprawa administracyjna, mająca na celu ustalenie, kto w roku gospodarczym 2005 użytkował sporne działki. Na powyższej rozprawie J. D. na pytanie Przewodniczącego rozprawy, czy od jesieni 2004 do jesieni 2005 użytkowała sporne grunty, odpowiedziała, że nie użytkowała ich, użytkowanie rozpoczęła na jesieni 2005 roku. Na takie samo pytanie J. P. odpowiedział, że użytkował sporne grunty. Zeznanie J. P. zostały potwierdzone zeznaniami złożonymi przez powołanych świadków. W dniu 19 czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego w Ś., jako organ pierwszoinstancyjny, wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Organ I instancji odmówił J. P. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z powodu zawyżenia zadeklarowanej sumy powierzchni działek rolnych w stosunku do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli administracyjnej. Sąd pragnie zaznaczyć, iż podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich jest ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy beneficjentem płatności jest: - posiadacz gospodarstwa rolnego, w ramach którego posiada grunty rolne (art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy), * grunty te utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska(art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy), oraz * łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1 ha, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha (art. 2 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy). 13 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Idea płatności bezpośrednich polega na tym, aby zrekompensować koszty, jakie zostały poniesione przez posiadacza gospodarstwa rolnego w związku z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej. Istotą płatności obszarowych jest przyznanie ich osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia, to znaczy decyduje, co uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Zasadniczym kryterium przy podejmowaniu przez organy administracyjne rozstrzygnięcia było ustalenie, czy wnioskodawca w roku gospodarczym 2005 faktycznie władał przedmiotową nieruchomością - nie tylko w sposób fizyczny, ale również, czy miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych niniejszej sprawy bezsprzecznie stwierdza, że J. P. nie mogła być beneficjentem płatności bezpośrednich w ramach zadeklarowanych przez siebie działek rolnych na spornych dziełkach ewidencyjnych, ponieważ, jak sama oświadczyła na rozprawie administracyjnej, nie użytkowała ich w roku gospodarczym 2005. Rozpoczęła użytkowanie spornych działek dopiero na jesieni 2005 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że była ona uprawniona do otrzymania płatności za 2005 r. na podstawie art. 4 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, Sąd pragnie podkreślić, że przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa, płatność przysługuje temu producentowi, jeśli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Z powołanego powyżej artykułu jednoznacznie wynika, że płatność nie przysługuje J. D., ponieważ zgodnie z treścią przepisu art. 2 cytowanego wcześniej rozporządzenia, nie spełniała ona warunków do jej przyznania - nie użytkowała spornych działek w roku gospodarczym 2005 i rozpoczęła ich użytkowanie rolnicze dopiero po zebraniu plonów przez J. P.. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że z powyższego wynika, że wniosek transferowy musiałby obejmować wszystkie działki, 14 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 jakie zadeklarował w swoim wniosku pierwotny posiadacz. Nie było to możliwe, ponieważ J. P., oprócz spornych działek użytkował także inne grunty i nie wydaje się prawdopodobne, że zrzekłby się płatności za wszystkie użytkowane przez siebie grunty na rzecz J. D.. Tym bardziej, że on zebrał plony ze spornych gruntów a tym samym zakończył ich użytkowanie rolnicze w roku gospodarczym 2005. Umowa zlecenia, przedłożona przez J. D. poświadcza jedynie, że strona zleciła innemu rolnikowi wykonanie prac polowych na spornych gruntach, które to czynności inicjują użytkowanie gruntów w roku gospodarczym 2006. Odmowa płatności dla skarżącej nastąpiła na podstawie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców, który stanowi, że jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a ustalonym obszarem przekracza 50% wyznaczonego obszaru, rolnikowi odmawia się przyznania pomocy w przedmiotowym roku, a ponadto jest on wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii od kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota odejmowana jest z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku, w którym wykryto tą różnicę. Za obszar zatwierdzony uznaje się zgodnie z przepisem art. 2 pkt 22 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców, obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy. Wyliczenie sankcji dotyczącej jednolitej płatności obszarowej JPO było poprawne. Jak bowiem wynika z ustaleń organów rozstrzygających powierzchnia zadeklarowana przez skarżącą wynosiła 9,93 ha, natomiast powierzchnia 15 Sygnatura akt U SA/Wr 686/06 stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła 0 ha. Tak więc różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną - 9,93 ha, zawyżenie powierzchni wynosi 100,00%. W tym przypadku wysokość sankcji wynosi: 9,93x225 zł = 2234.25 zł. Zgodnie z art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 769/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, który stanowi, że jeżeli dla całkowitego zatwierdzonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia i różnica ta przekracza 50% rolnikowi w przedmiotowym roku odmawia się przyznania pomocy, jak również będzie on wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Wyliczenie sankcji dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej UPO również zostało dokonane w sposób prawidłowy. Powierzchnia zadeklarowana wynosiła bowiem 9,93 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła 0 ha. W związku z tym różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną - 9,93 ha, zawyżenie powierzchni wynosi 100,00%. W tym przypadku wysokość sankcji wyniosła 9,93 x 282,35 zł = 2803.74 zł. Sąd jednoznacznie stwierdza, że wysokość sankcji została naliczona właściwie, albowiem powierzchnię działek rolnych, użytkowanych rolniczo oraz rodzaj uprawy deklaruje z własnej inicjatywy producent rolny i własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku potwierdza prawdziwość danych, tym samym na nim spoczywa obowiązek podania danych zgodnych z rzeczywistością. J. D. 16 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2005 potwierdziła, że znane jej są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zasady te, miedzy innymi określają kary za przekroczenie deklaracji oraz uściślają, komu przysługują płatności bezpośrednie. W tym miejscu należy podzielić argumentację organu drugoinstancyjnego, iż przepisy prawa Wspólnot Europejskich w każdym z krajów członkowskich, w tym także w Polsce (od dnia 1 maja 2004 r.), mają pierwszeństwo przed normami prawa krajowego. Każdy z krajów członkowskich ma obowiązek implementacji przepisów prawa wspólnotowego do swojego porządku prawnego. Jeżeli państwo członkowskie nie dopełni tego obowiązku w czasie zakreślonym przez ustawodawcę wspólnotowego, przepisy prawa wspólnotowego stosuje się bezpośrednio w obrocie prawnym danego państwa. W niniejszej sprawie podczas prowadzonego postępowania administracyjnego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązana była do wyjaśnienia, kto użytkuje działki rolne objęte dwoma lub większą ilością wniosków, natomiast nie była uprawniona do rozstrzygnięcia sporu związanego z ewentualnym bezprawnym użytkowaniem przedmiotowych działek, albowiem sprawy takie mogą być wyłącznie przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Kwestie te nie mają wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W związku z powyższym zarzut strony, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zweryfikowała uprawnienia do płatności jest bezpodstawny, ponieważ ponad wszelka wątpliwość ustalono, że J. D. nie użytkowała spornych działek w okresie od jesieni 2004 r. do jesieni 2005 r. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby decyzja ta naruszyła obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i nie ma prawa oceniania go pod innymi względami. 17 Sygnatura akt II SA/Wr 686/06 Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. 18