II SA/Wr 686/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: WSA Olga Białek WSA Anna Siedlecka (spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 9 października 2008r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Sygn. akt II SA/Wr 686/08 POSTANOWIENIE Dnia 21 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: WSA Olga Białek WSA Anna Siedlecka (spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. P., R. P., P.P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 9 października 2008r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Skargą wniesioną wspólnie przez A. P., R. P., P. P., W. P. oraz J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 9 października 2008 r. nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Burmistrza K. z dnia 21 lipca 2008 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uchyloną decyzją Burmistrz K. orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w K. przy ul. M. [...], w granicach działki nr [...] obręb [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175 poz. 1459 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji opisując dotychczasowy przebieg postępowania organ wyjaśnił, że sprawa przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanej wyżej nieruchomości gruntownej była już przedmiotem rozstrzygnięcia tego organu z dnia 30 lipca 2004 r. nr [...]. Decyzja ta została uchylona mocą wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 967/06. Wyrokiem tym sąd administracyjny uchylił poza wskazaną decyzją również utrzymująca ją w mocy decyzję SKO z dnia 28 września 2004 r. nr [...] oraz oddalający skargę na te rozstrzygnięcia wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 678/04. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji wskazał, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175 poz. 1459). Ustawa ta zastąpiła dotychczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz. U. Nr 120 z 2000 r. poz. 1299 ze zm.) oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Powołując się na treść art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. organ I instancji podał, że do przedmiotowego postępowania należy stosować nowe przepisy. Na tej podstawie organ orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego A. P., R. P., P. P., W. P. oraz J. P., zobowiązując jednocześnie skarżącą do uiszczenia na rzecz gminy K. opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stosownie do wielkości jej udziału w sprawie własności w kwocie 7.355,048 zł. Od tej decyzji A. P. wraz z pozostałymi stronami postępowania złożyła odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżąca domagała się zmiany decyzji w punkcie trzecim, poprzez wydanie w tym względzie orzeczenia o nieodpłatnym nabyciu prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania zwróciła uwagę na to, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż w tej sprawie została wydania już przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w dniu 28 września 2004 r. decyzja ostateczna. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia 9 października 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołując się na skutki wejścia w życie kolejnej ustawy regulującej kwestie administracyjnoprawnych przekształceń wieczystego użytkowania, a mianowicie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, mocą której uchylone zostały dwie poprzedzające ją ustawy: ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, wskazał, że zgodnie z art. 8 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustaw wymienionych w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy nowej ustawy. Z tego też względu wynika, że wszelkie sprawy wszczęte na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości powinny być od dnia 13 września 2005 r. prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Na tej podstawie organ II instancji uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, będąc związanym żądaniem A. P., która na zapytania organu I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji wyraźnie opowiedziała się za rozpatrzeniem jej wniosku nie na podstawie nowej regulacji prawnej lecz na podstawie już nie obwiązujących w sprawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, należało w sytuacji braku podstawy prawnej do załatwienia sprawy zgodnie z wyrażonym żądaniem sprawę umorzyć jako bezprzedmiotową. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. P. wraz z pozostałymi stronami postępowania zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 oraz art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 2 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała na błędne zastosowanie w sprawie art. 8 ustawy z 2005 r. poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 28 września 2004 r. nr [...] nie jest decyzją ostateczną, o której mowa w hipotezie normy art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie skarżącej wykładnia literalna art. 8 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ten przepis nie znajduje zastosowania, bowiem sprawa przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul M. [...] w K. została zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 28 września 2004 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, umożliwiającej stronom nieodpłatne nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. Zdaniem skarżącej uprawnienie do nieodpłatnego nabycia prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości potwierdził w sposób niepodważalny Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 967/06. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt 686/08 skarga w części dotyczącej R. P., P. P., W. P. oraz J. P. z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia, została odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; przywoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wskazane kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota badanej sprawy sprowadza się do zagadnienia, jak powinien postąpić organ pierwszej instancji, gdy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym nie tylko wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ale również wydane w sprawie decyzje organów administracyjnych sprawa wróciła do postępowania pierwszoinstancyjnego i równocześnie mamy do czynienia ze zmianą stanu prawnego będącego podstawą załatwienia sprawy. Rozwiązanie tego zagadnienia wynika wprost z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) powiązanej z zasadą informowania stron przez organ (art. 9 k.p.a.). Kierując się wynikającymi z tych zasad dyrektywami postępowania organ powinien dążyć do udzielenia stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków stron postępowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taką okolicznością jest treść art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zawierająca normę przejściową, w myśl której do spraw wszczętych na podstawie uchylonych ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Regulacja z art. 8 cytowanej ustawy pozwala w przypadku spraw, w których postępowania zostały wszczęte na podstawie jednej z uchylonych ustaw kontynuować postępowanie w trybie nowej ustawy o przekształceniu z 2005 r. Przy czym w ocenie Sądu, przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że uchylenie decyzji przez sąd administracyjny będzie powodowało konieczność rozpoznania sprawy z zastosowaniem nowej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., albowiem sprawa rozstrzygnięta decyzją, która została uchylona mocą sądowego wyroku przestaje być sprawą zakończoną ostateczną decyzją. W takiej sytuacji, jak słusznie podkreśla R. Skwarło koniecznym będzie poinformowanie stron o zmianie stanu prawnego i uzyskanie jednoznacznego stanowiska co do podtrzymywania żądania przekształcenia. Szczególnie ważne będzie to w odniesieniu do użytkowników, którzy na podstawie uchylonych ustaw mieli prawo do nieodpłatnego przekształcenia (nabycia własności), a teraz je utracili (Komentarz do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości). W sytuacji braku wyrażenia przez strony jednoznacznego stanowiska co do żądania przekształcenia użytkowania postępowanie wszczęte pod rządami ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. należałoby na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyć. Organ pierwszej instancji nie może bowiem prowadzić postępowania na podstawie nowo obowiązującego przepisu, pozwalającego rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty bez złożenia wyraźnej deklaracji pochodzącej od strony postępowania, w której podtrzymuje ona żądanie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie nowo obowiązujących przepisów. Jak wynika z akt administracyjnych Burmistrz K. pismem z dnia 30 sierpnia 2007 r. poinformował strony postępowania, że obecnie do postępowań wszczętych na mocy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz, że zgodnie z art. 4 powoływanej ustawy osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, która określona zostaje na podstawie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie Burmistrz wezwał, w celu realizacji wniosku, o wpłatę na konto Urzędu Miejskiego "wadium" na pokrycie kosztów sporządzenia operatu szacunkowego w wysokości 500 zł. W dniu 13 września 2007 r. określone wyżej "wadium" zostało wpłacone na konto Urzędu Miejskiego. Następnie A. P. pismem z dnia 21 września 2007 r. wezwała Burmistrza K. do zapłaty kwoty 500 zł tytułem odszkodowania powstałego na tle wyroku NSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007r. Pismem z dnia 18 grudnia 2007 r. Burmistrz K. odmówił zwrotu kwoty 500 zł tytułem odszkodowania oraz wezwał ponownie A. P. do określenia czy podtrzymuje wolę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. A., J., R., P. oraz W. P. w piśmie z dnia 15 stycznia 2008 r. zwrócili się o dobrowolne i natychmiastowe wykonanie wyroku NSA poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz poinformowali, że dopiero po wydaniu decyzji na mocy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. określą, czy podtrzymują wolę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na mocy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kolejnym pismem z dnia 4 lutego 2008 r. Burmistrz K. poinformował, że nie istnieje możliwość wydania decyzji na mocy nieobowiązujących przepisów oraz że w dniu 1 stycznia 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, która rozszerzyła możliwość stosowania bonifikat od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tym pismem zostały przesłane wzory wniosków, jakie należy złożyć w sytuacji ubiegania się o udzielenie bonifikaty. Jak wynika z przedstawionej wymiany korespondencji pomiędzy Burmistrzem K. a A. P., pomimo wyrażonych w szeregu pismach zapytaniach dotyczących sposobu załatwienia sprawy organ nie uzyskał jednoznacznej deklaracji w tym przedmiocie. Wręcz przeciwnie A. P. zażądała dobrowolnego i natychmiastowego wykonania wyroku NSA poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności. W takim przypadku uznać należało, że istnieje brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zarówno w oparciu o przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 2001 r., jak i ustawy z 2005 r. Organ nie mógł zatem wydać decyzji merytorycznej tak jak to miało w miejsce w sprawie. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie, która na etapie postępowania odwoławczego obliguje organ do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić, gdy w sprawie brak jest przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że wniosek skarżącej utracił swoją aktualności albowiem brak jest podstaw prawnych pozwalających na jego rozstrzygnięcie co do istoty w oparciu o nieobowiązującą ustawę z 2001r. Dlatego też postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Nie można także zapominać, że w razie utraty w trakcie prowadzonego postępowania mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę załatwienia sprawy, zagadnienie skutków prawnych takiej zmiany jest zwykle uregulowane w przepisach przejściowych ustawy uchylającej dany przepis. W sytuacji zatem gdy przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zawiera uregulowania przejściowe to przyjąć należy, że organ odwoławczy jest związany stanem prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji odwoławczej. Przy czym na stan prawny będący podstawą prawną decyzji składają się wyłącznie przepisy ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw. Wyłączona jest zatem możliwość wydania decyzji na podstawie aktów, które nie obowiązują powszechnie, jak i na podstawie wyroków sądowych wydanych w oparciu o inny stan prawny. Wynikający z art. 170 p.p.s.a. skutek w postaci związania stron postępowania sądowoadministracyjnego stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem w przypadku wyroku uwzględniającego skargę polega na tym, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem aktu lub podjęciem czynności. W tym skutku rozstrzygnięcia wyczerpują się w zasadzie funkcje orzeczenia sądu administracyjnego. Dalszy tok postępowania w sprawie, już przed organami administracji publicznej, zależny jest od stwierdzenia, czy w danym konkretnym przypadku istnieje możliwość i potrzeba wydania nowego aktu lub podjęcia czynności w sprawie, czy też przeciwnie — wydanie takiego aktu lub podjęcie czynności jest niedopuszczalne (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Woś, Warszawa 2005r., s. 508-509). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.