II SA/Wr 687/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO") po rozpoznaniu zażalenia P. K. (dalej jako "skarżący") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza D. z [...] ([...]) opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...] obręb P., miasto D. (KW nr [...]). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, SKO podzieliło zastrzeżenia organu pierwszej instancji co do zgodności podziału z obowiązującym planem miejscowym, tj. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej D. z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w sąsiedztwie ulicy Z. w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r. Nr 116, poz. 2410) – dalej jako "MPZP". Opiniowany projekt podziału przewidywał utworzenie w miejsce dotychczasowych dwóch działek geodezyjnych nr [...] (pow. 0,67 ha) i nr [...] (0,35 ha) czterech nowych działek: nr [...] (pow. 0,0303 ha), nr [...] (pow. 0,6397 ha), nr [...] (pow. 0,0541 ha), nr [...] (pow. 0,2959 ha). Z tego projektowane działki nr [...] i [...] znajdują się według MPZP w obszarze terenu o funkcji drogi publicznej 3KDD, zaś działki nr [...] i [...] znajdują się na terenach o funkcji mieszkaniowej 5MN i alei pieszo-dojazdowej z zielenią 4KDP. W ocenie SKO należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, że wstępny projekt podziału nie przewiduje dodatkowego wydzielenia w obrębie terenów 5MN sugerowanych na rysunku MPZP poszczególnych działek budowlanych. SKO zwróciło uwagę, że cały obszar objęty MPZP przewidziany został do scalenia i podziału, w ramach którego ustalono zasadę wyodrębniania działek dla zabudowy według rysunku planu (zob. § 4 ust. 2 i 3 MPZP). Jakkolwiek okoliczność ta nie wyklucza możliwości przeprowadzania podziału nieruchomości w trybie indywidualnym, to jednak zgodnie z § 4 ust. 5 MPZ dopuszcza się w obszarze scalenia odstąpienie od procedury scalenia i podziału nieruchomości pod warunkiem wyznaczenia ulic i działek budowlanych według rysunku planu. W konsekwencji – w ocenie SKO – w przedłożonym do zaopiniowania projekcie podziału skarżący powinien wyodrębnić poszczególne działki budowlane, zgodnie załącznikiem graficznym do MPZP. Ponadto SKO zauważyło, że ulica 3KDD do obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych nie została dotychczas wydzielona, tak więc projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej. W rezultacie wstępny projekt podziału nie spełniał warunków zgodności z MPZP co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu wymaganych mocą 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) – dalej jako "UGN". Należało zatem wydać opinię negatywną. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. W ocenie skarżącego organy naruszyły art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem nie umożliwiły skarżącemu końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym, mimo że projektowane było wydanie negatywnego rozstrzygnięcia. Nadto organy naruszyły art. 93 ust. 1 UGN, uznając że podział mający służyć wyłącznie wydzieleniu terenu o funkcji drogi publicznej 3KDD jest niezgodny z MPZP. Skarżący zwrócił uwagę, że organy obu instancji nie wyjaśniły, na czym konkretnie owa niezgodność miałaby polegać, skoro celem podziału na chwilę obecną jest wyłącznie wydzielenie terenu o funkcji 3KDD. Kwestionowane postanowienie narusza również art. 93 ust. 3 ugn w zw. z § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 XII 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), poprzez przyjęcie, że kwestia dostępu do drogi publicznej podlega weryfikacji już na etapie opiniowania a nie zatwierdzania projektu podziału. Nadto nietrafne uznano, że projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej, mimo że dwie z nich posiadają funkcję drogi publicznej, zaś pozostałe dwie działki bezpośrednio przylegają do terenu o funkcji drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowanym postanowieniem w sposób nieprawidłowy oceniono zgodność wstępnego projektu podziału z MPZP. Jak wynika z art. 93 ust. 1 i 2 UGN, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Dla oceny zgodności z MPZP załączonego wstępnego projektu podziału najistotniejsze znaczenie ma fakt wydzielenia terenu o funkcji publicznej 3KDD (teren o funkcji 3KDD zaliczony został do terenów publicznych mocą § 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 MPZP). Jeśli bowiem wydzielono go w granicach linii rozgraniczających na rysunku planu teren o funkcji publicznej, to taką koncepcję podziału uznać należy za zgodną z planem miejscowym i to niezależnie od oceny zgodności z planem pozostałej części nieruchomości, tzw. działki wynikowej (wyrok NSA z 17 IX 2015 r., I OSK 16/14, publ. CBOSA). Linie rozgraniczające na rysunku planu miejscowego tereny publiczne mają wiążący charakter i muszą być zawsze uwzględnione przy podziale nieruchomości. W orzecznictwie utrwalone i niekwestionowane jest stanowisko, że linia rozgraniczająca tereny przeznaczone na cele drogi publicznej od innych terenów ma w postępowaniu podziałowym charakter wiążący (zob. np.: wyrok NSA z 16 III 2012 r., I OSK 507/11; wyrok NSA z 8 XII 2004 r., OSK 854/04; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 I 2010 r., II SA/Go 759/10 – publ. CBOSA). Z wyznaczenia tej linii w ramach postępowania podziałowego nie można zrezygnować. Nie można jej też przesunąć ani wyznaczyć w innym miejscu (zob. np.: wyrok WSA w Opolu z 5 XII 2013 r., II SA/Op 438/13; wyrok WSA w Warszawie z 1 II 2011 r., I SA/Wa 2498/10; wyrok WSA w Warszawie z 11 III 2011 r., I SA/Wa 1720/10; wyrok WSA w Gliwicach z 19 XI 2010 r., II SA/Gl 665/10 – publ. CBOSA). W świetle daleko idących skutków wydzielenia takich terenów dla sfery prawa własności, stanowisko to należy uznać za bezdyskusyjne. Skarżący, realizując cel konkretnego podziału, jakim było wydzielenie ze stanowiącej jego własność nieruchomości wyłącznie obszaru o funkcji drogi publicznej 3KDD, nie miał obowiązku jednoczesnego projektowania działek na pozostałym terenie nieruchomości. Podziału w pozostałym zakresie skarżący może przecież dokonać w późniejszym terminie i w odrębnym postępowaniu. Właściciel nieruchomości, ponoszący we własnym zakresie koszty sporządzenia dokumentacji podziałowej, uprawniony jest do decydowania, czy wnioskowany przez niego podział geodezyjny obejmował będzie kompleksowo całą nieruchomość, czy też dotyczył będzie jedynie jej części. Niezasadnie więc organy obu instancji opierają negatywną opinię na argumentacji podkreślającej, że nie wydzielono stosownych działek w obrębie pozostałej części nieruchomości. Ocena w tym zakresie będzie przedmiotowa wówczas, gdy skarżący zawnioskuje o dokonanie dalszych podziałów. Zresztą, przedłożony organom wstępny projekt podziału w części dotyczącej działek wynikowych (nr [...] i[...]) wcale nie wyklucza możliwości dokonania dalszych podziałów w sposób przewidziany w MPZP. Nietrafna jest więc zawarta w kwestionowanych postanowieniach ocena, jakoby niewydzielenie pozostałych działek przewidzianych na rysunku MPZP przesądzało o niezgodności wstępnego projektu podziału z MPZP. Prawidłowe jest też stanowisko skarżącego, co do oceny wstępnego projektu podziału w zakresie zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej. Nawet przy założeniu dopuszczalności takiej oceny na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału, należy podkreślić, że dwie z projektowanych działek stanowią teren drogi publicznej 3KDD zaś pozostałe działki bezpośrednio do nich przylegają. Jeśli zaś w ocenie organów do realizacji przewidzianej w MPZP drogi niezbędne jest dokonanie podziału także sąsiednich nieruchomości objętych terenem 3KDD, to organ pierwszej instancji ma uprawnienie do przeprowadzenia stosownych podziałów z urzędu (zob. art. 97 ust. 3 pkt 1 UGN). Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów procesowych polegające na niezapewnieniu skarżącemu możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym. Jak wynika z art. 10 § 1 kpa, obowiązek taki spoczywa zasadniczo na organach przed wydaniem decyzji, a nie postanowienia. Ponadto w przypadku, gdy organy orzekają wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez stronę, a więc w oparciu o dowody znane stronie, pryncypialne wykonywanie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa koliduje z zasadą prostoty i szybkości postępowania, określoną w art. 12 kpa. W takim zaś przypadku należy dać pierwszeństwo zasadzie określonej w art. 12 kpa. Niezależnie jednak od powyższego, mając na względzie błędną ocenę wstępnego projektu podziału pod kątem zgodności z MPZP, a więc istotne naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 UGN, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej "ppsa" – biorąc przy tym pod uwagę, że tożsamym naruszeniem prawa obciążone jest również postanowienie organu pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, należy dokonać weryfikacji przedłożonego przez skarżącego wstępnego projektu podziału, biorąc pod uwagę wyrażone przez Sąd oceny w tym zakresie. Sąd zwraca przy tym uwagę, że dla wyniku takiej weryfikacji szczególnie istotna jest zgodność przebiegu linii rozgraniczającej teren o funkcji publicznej 3KDD z odpowiednią linią wyznaczoną na rysunku MPZP. Ponieważ w nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się rysunek MPZP w skali odmiennej od skali, w jakiej sporządzono wstępny projekt podziału, należy rozważyć zasadność włączenia do materiału dowodowego wyrysu z MPZP w skali tożsamej ze skalą wstępnego projektu podziału. Umożliwi to organowi jednoznaczną weryfikację zgodności przebiegu tych linii i wydanie opinii stosownej do wyniku takiej weryfikacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi.