II SA/Wr 689/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w sprawie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej B. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako "SKO") umorzyło postępowanie z wniosku B. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z [...] (nr [...]) wydanej w sprawie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie Luboradz jako działka nr [...] z działkami: nr [...], nr [...] i nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, B. S. (dalej jako "skarżąca") pismem z [...] zażądała stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji rozgraniczeniowej. Postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) SKO odmówiło jednak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że decyzja rozgraniczeniowa ma moc wyroku sądowego, co wynikało z obowiązującego wówczas art. 11 dekretu z 13 IX 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 53, poz. 298) – dalej jako "dekret". Tym samym – zdaniem SKO – zachodziła niedopuszczalność weryfikacji legalności decyzji rozgraniczeniowej w trybie postępowania administracyjnego. Postanowienie to uchylił tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z 10 X 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 68/18, podkreślając, że celem regulacji z art. 11 dekretu nie było wyłączenie dopuszczalności prowadzenia postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach kpa wobec decyzji rozgraniczeniowej. Tym samym SKO powinno ponownie zbadać wniosek skarżącej, w tym zweryfikować jej interes prawny w sprawie i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Po ponownym przebadaniu wniosku skarżącej SKO stwierdziło, że postępowanie powinno zostać umorzone, bowiem skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, który uprawniałby ją do żądania stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. SKO wyjaśniło przy tym, że skarżąca nie była właścicielką żadnej z nieruchomości objętych rozgraniczeniem w chwili wydania decyzji rozgraniczeniowej, zaś dopiero od 2012 r. na skutek sprzedaży jest właścicielką części dawnej działki nr [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. SKO podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie nie ma tożsamości działki, która podlegała rozgraniczeniu, z działką, którą nabyła skarżąca. Tym samym nie ma kontynuacji prawa, ponieważ nie występuje tożsamość przedmiotu tego prawa. Przy braku tożsamości przedmiotu będącego źródłem interesu prawnego, nie można – w ocenie SKO - uznać, że skarżąca może żądać stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia działki, której nigdy nie była właścicielką. Kwestionowanie zaś faktu i skuteczności podziału działki nr [...] stanowi w istocie kwestionowanie nabycia prawa własności działki nr [...] przez skarżącą. Istotnym elementem umowy sprzedaży jest bowiem przedmiot umowy. Jeśli skarżąca obecnie podnosi, że nie doszło do skutecznego wydzielenia gruntu, którego stała się właścicielką, podważa jednocześnie ważność umowy, na mocy której nabyła prawo do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na które się aktualnie powołuje. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 12, art. 28, art. 77 § 1 i 2, art. 79a, art. 80 kpa), a także przepisów prawa cywilnego dotyczących własności i przepisów Konstytucji RP. Skarżąca wniosła przy tym o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła przede wszystkim niezasadność dokonanej przez SKO oceny legitymacji procesowej w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że działka nr [...] istniała już w dniu wydania decyzji rozgraniczeniowej. Nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] utworzono w 1958 r., co potwierdzają dane księgi wieczystej nr [...] oraz orzeczenie o wykonaniu aktu nadania nieruchomości rolnej R. M. z dnia [...] (nr [...]). Niezasadnie więc przyjmuje SKO, że stanowiąca obecnie własność skarżącej działka nr [...] powstała dopiero na skutek wydania decyzji rozgraniczeniowej. Skarżąca sformułowała przy tym szereg zarzutów kwestionujących legalność decyzji rozgraniczeniowej zaznaczając, że decyzja rozgraniczeniowa dokonała bezpodstawnie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i nr [...] , mimo że działka nr [...] istniała już od 1958 r. Nie istniały więc podstawy do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Nadto skarżąca podniosła, że w sprawie rozgraniczenia orzekł organ wykonawczy gminy M., który powinien podlegać wyłączeniu ze sprawy, bowiem udział ½ w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowił własność publiczną. W protokole granicznym nie ma zgodnego oświadczenia stron o przebiegu granicy ani też ugody, nie uwzględniono dokumentacji nieruchomości sporządzonej przed rozgraniczeniem i naruszono prawo własności chronione księgą wieczystą. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Na rozprawie w dniu 25 II 2020 r. Sąd postanowił odroczyć termin rozprawy celem prawidłowego zawiadomienia stron. Zarządzeniem przewodniczącego z 8 VI 2020 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.). Liczba stron i uczestników w niniejszej sprawie przekracza limit osób, które mogą zostać wpuszczone na salę rozpraw, określony zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu z 28 V 2020 r., nr 21/2020, w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii. Nadto tutejszy Sąd nie ma na chwilę obecną możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu lub dźwięku. W konsekwencji powyższego, oraz biorąc pod uwagę datę wpływu sprawy, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym uznano za konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem SKO w zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne nieprawidłowo oceniło legitymację procesową skarżącej. Jak wynika z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Problematyka oceny interesu prawnego strony na potrzeby postępowania z art. 156 kpa, a więc postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej była wielokrotnie omawiana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazywano przy tym konsekwentnie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji (zob. np. wyroki NSA: z 9 I 2015 r., I OSK 535/14; z 7 VII 2017 r., I OSK 3388/15; z 8 II 2018 r., I OSK 2468/17 – publ. CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że interes prawny rozumiany jako normatywny związek pomiędzy prawami i obowiązkami, o których rozstrzygać ma organ administracji w formie decyzji a sytuacją prawną jednostki, podlega każdorazowo autonomicznej ocenie w ramach konkretnego postępowania administracyjnego. W tym przypadku skarżąca zażądała przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, tak więc należało ocenić, czy ewentualna nieważność takiej decyzji będzie miała wpływ na sytuację prawną skarżącej. Interes prawny musi być bowiem m.in. bezpośredni i aktualny. Istotne więc jest, czy stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczającej nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] (obecnie nr [...] i nr [...] ), nr [...], nr [...] i nr [...] wpłynie bezpośrednio na aktualną sytuację prawną skarżącej. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, należy uznać, że skarżąca posiada interes prawny w takim postępowaniu. W sytuacji zaś ustalenia, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczającej nie zmieni sytuacji prawnej skarżącej, należałoby odmówić jej statusu strony w sprawie. W ustalonych przez SKO okolicznościach sprawy jest bezsporne, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (część dawnej działki nr [...] ) oraz nr [...] (akt notarialny rep. [...] z dnia [...]). Teren ten był bezsprzecznie objęty zakresem decyzji rozgraniczającej, co jednoznacznie wynika ze szkicu granicznego załączonego do protokołu granicznego. Skarżąca zatem posiada wynikające z art. 140 kc prawo do wyłącznego posiadania, korzystania i rozporządzania wskazanym terenem w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie swego prawa. Granice przestrzenne tego prawa wyznaczyła zaś problemowa decyzja rozgraniczająca, co zresztą pośrednio stwierdza także SKO zwracając uwagę, że właśnie w takich granicach skarżąca nabyła nieruchomość. Skoro tak, to nie można uznać, że kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej jest obojętna dla zakresu przysługującego skarżącej prawa własności. Przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] rozstrzyga o posiadaniu interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej bez względu na to, czy toczyłoby się ono z wniosku strony czy też z urzędu. Bez znaczenia jest przy tym eksponowana w zaskarżonej decyzji kwestia następstwa prawnego i rzekomego braku tożsamości działki, która podlegała rozgraniczeniu. Następstwo prawne jest bowiem naturalnym zjawiskiem w obrębie praw podmiotowych o charakterze zbywalnym i musi być przez organy każdorazowo uwzględniane z uwagi na znamię aktualności interesu prawnego. Nietrafne jest też odwoływanie się przez SKO do problematyki tożsamości przedmiotu prawa własności, skoro skarżącej niewątpliwie przysługuje aktualnie prawo własności części terenu objętego decyzją rozgraniczeniową. Jest to wystarczające do uznania związku normatywnego pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej a sytuacją prawną skarżącej. Bez względu na to, czy działka nr [...] istniała już w momencie wydania decyzji rozgraniczającej (jak twierdzi skarżąca) czy też dopiero powstała na skutek wydania decyzji rozgraniczającej (jak stwierdza to SKO), aktualną właścicielką tej działki jest skarżąca, tak więc posiada ona interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej. W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 28 i art. 105 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do kwestionowania interesu prawnego skarżącej i w konsekwencji do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - dalej jako "ppsa", sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie SKO przeprowadzi postępowanie mające na celu weryfikację legalności decyzji rozgraniczającej przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 kpa, a następnie rozstrzygnie sprawę stosownie do wyników postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi skierowanych przeciwko decyzji rozgraniczającej Sąd zwraca uwagę, że na obecnym etapie są one przedwczesne i nie mogą być przez Sąd rozpatrzone. Przedmiotem skargi była bowiem decyzja umarzająca postępowanie administracyjne z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego. Stąd też analogicznie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej mogła być wyłącznie kwestia prawidłowości zastosowania przez SKO art. 28 i art. 105 § 1 kpa w zakresie oceny interesu prawnego. W zaskarżonej decyzji SKO nie dokonało zaś weryfikacji legalności decyzji rozgraniczeniowej, tak więc nie mógł takiej oceny dokonać również Sąd. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w kwocie 200 zł, na które składa się wpis od skargi.