II SA/Wr 69/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Marii Walkiewicz sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. W pismach z dnia [...],[...]i [...]kierowanych do różnych organów, w tym do wiadomości organu nadzoru budowlanego, Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] zgłaszała dopuszczenie się samowoli budowlanej przez członka wspólnoty T. G.. Pisma podpisane zostały przez M. W. lub A. W., M. P. i M. M., przedstawiających siebie jako wspólnotę mieszkaniową bądź współwłaścicieli nieruchomości. W notatce służbowej z rozmowy telefonicznej w dniu 8.07.2008r. przeprowadzonej przez PINB z A. W.ustalono, że adresem korespondencyjnym dla wspólnoty mieszkaniowej jest M. W. ul. [...]. Do akt sprawy dołączono również skrócony wypis z rejestru gruntów z dnia 8.07.2008r. z którego wynika, że budynek przy ul. [...] stanowi współwłasność Gminy Miasto Ś. w zarządzie Miejskiego Zarządu Nieruchomości oraz właścicieli czterech pozostałych lokali mieszkalnych M. M.lokal nr [...], A. W. i M. W. lokal nr [...], M. P. i A. P. lokal nr [...] oraz M. C.. Pismem z dnia 5.08.2008r. organ zawiadomił o wszczęciu na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych w lokalu nr[...], którego właścicielem jest obecnie M. C.. Zawiadomienie przesłano m.in. na adres Wspólnoty ul. [...](nie do rąk M. W.) oraz do wszystkich współwłaścicieli części wspólnych budynku. Organ uznał za skuteczne potwierdzenie odbioru podpisane A. W. - członek zarządu. Następnie organ doręczał Wspólnocie pismo z dnia 16.09.2008r. i uznał za skuteczne potwierdzenie odbioru przez M. M., która została określona przez doręczyciela jako zarządca wspólnoty mieszkaniowej. W dniu 31.10.2008r. organ wydał postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. Odbiór postanowienia kierowanego do Wspólnoty potwierdził w dniu 12.11.2008r. A. P., określony w dokumencie zwrotnego potwierdzenia jako członek zarządu. Ponadto postanowienie odebrali w dniu 5.11.2008r. A. P., 31.10.2008r. M. C., 4.11.2008r. domownik za A. i M. W. oraz 17.11.2008r. M. M. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z zażaleniem Wspólnoty stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, gdyż złożone ono zostało w dniu 21.11.2008r., zaś termin upłynął z dniem 19.11.2008r., przyjmując za datę skutecznego doręczenia postanowienia Wspólnocie dzień 12.11.2008r., w którym odebrał je członek zarządu wspólnoty A. P . Zażalenie na postanowienie z dnia 31.10.2008r. złożyła "Wspólnota Mieszkaniowa ul.[...] .M. W. 2. M. P., 3. M. M." i zostało ono podpisane przez te osoby. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła "wspólnota Mieszkaniowa M.M." i zostało ono podpisane przy oznaczeniu A. P. "P." , przy M. W. "W" i przy M. M. " M.M.". Przy badaniu dochowania badań formalnych skargi Sąd wezwał skarżącego do wykazania odpowiednimi dokumentami (umowa, uchwała), że Wspólnota posiada zarząd oraz że osoby podpisane pod skargą wchodzą w skład tego organu Wspólnoty, zaś w przypadku gdyby Wspólnota nie posiadała zarządu Sąd wezwał do wyjaśnienia, czy osoby podpisane pod skargą złożyły skargę, jako osoby fizyczne (poszczególni współwłaściciele) czy jako pełnomocnicy Wspólnoty, a wówczas zobowiązał do dołączenia pełnomocnictwa procesowego udzielonego im przez Wspólnotę. Zobowiązano ponadto skarżącego, w przypadku gdyby Wspólnota posiadała zarząd, do podpisania skargi przez członków zarządu, gdyby były nimi inne osoby niż wnoszące skargę. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca Wspólnota oświadczyła, że nie powołała w ogóle zarządu, zaś zarząd nieruchomością wspólną odbywa się na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, a ponadto dołączyła uchwałę o ustanowieniu pełnomocnika procesowego w osobie M. M.. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że A. P. nie jest członkiem zarządu Wspólnoty, zaś postanowienie z [...] zostało doręczone poszczególnym współwłaścicielom nieruchomości, w tym M. M., w dniu 17.11.2008r., zatem zażalenie zostało złożone z dochowaniem terminu. Skarżący podał ponadto, że, nieruchomością zarządza zarządca Nieruchomości Ś.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie udział w sprawie zgłosił prokurator, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący, pomimo pouczenia, nie wniósł o zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak to już przedstawiono w orzecznictwie sądowym (patrz postanowienie Sądu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze z dnia 4 maja 1995r. sygn. akt V Gz 14/95 publ. Orzecznictwo sądów w sprawach gospodarczych z 1997r. zeszyt 4 wraz z powołanym tam orzecznictwem i piśmiennictwem prawniczym) dylematy prawne związane z udziałem w obrocie prawnym pewnych tworów osobowych (społecznych), dotyczące szczególności istnienia ich podmiotowości prawnej (skoro nie występują one jako osoby i z pewnością nie są osobami prawnymi ), możności potraktowania ich jako strony w postępowaniach prawnych (w szczególności w oderwaniu od zdolności bycia stronami przez osoby fizyczne lub prawne należące do tych tworów) oraz sposobu ich reprezentacji, jak też szeroko rozumianej skuteczności orzeczeń (rozstrzygnięć) wydanych wobec takich tworów – mają rodowód XIX - wieczny. Dylematów tych nie sposób zrozumieć i rozwikłać bez znajomości rysu historycznego tej problematyki prawnej, stąd punktem wyjścia do rozważań powinna być uważna lektura pracy M. Sawczuka "Zdolność procesowa" wyd. 1963r. (ponadto patrz W. Broniewicz "Zdolność sądowa i zdolność arbitrażowa a zdolność prawna" ZNUŁ z.99 z 1973r. lub M. Jędrzejewska "Problemy wynikające z regulacji zdolności sądowej w KPC" PS 1993 z. 10 i powołana tam literatura i orzecznictwo). Nie ma potrzeby omawiania w pełni tych kwestii w nin. sprawie, a jedynie przypomnieć należy cenne rozróżnienie strony formalnej i materialnej uczestniczących w postępowaniach prawnych. Stronie formalnej przysługuje uprawnienie do dochodzenia prawa lub do obrony we własnym imieniu, zaś tworzyć ją może związek osób nie mający osobowości prawnej i zdolności do bycia stroną w materialnym znaczeniu. Kolektywna nazwa tego związku w istocie jedynie wyraża podmiotowość prawną jego członków, będących rzeczywistymi podmiotami postępowania prawnego i jego stroną materialną. Konstrukcje te stworzono dla procesowej wygody, aby usunąć trudności związane z udziałem w postępowaniu licznych osób, gdy w pewnych przypadkach może ich zastąpić jeden podmiot, stanowiący jedynie umowną fasadę, kryjącą rzeczywiste strony (stąd orzeczenie wydane przeciwko nazwie tej zbiorowości jest wykonalne w stosunku do jej członków, chociaż formalnie nie brali udziału w postępowaniu). Niewątpliwie wskazane trudności daje się niwelować również przy wykorzystaniu instytucji przedstawicielstwa. Ustawodawca bądź praktyka sądowa nie powinna ustanawiać strony formalnej bez wymogu posiadania przez nią organu upoważnionego do jej reprezentowania w postępowaniu. Można jeszcze wspomnieć o wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na omawiany temat (orzeczenie z 25.02.1992r. K. 3/91 OTK 1992 cz. 1, poz. 1pkt 3a). Jak zaznaczono, omawiane kwestie mają w części znaczenie historyczne, a przy tym ich wieloletnie rozważanie następowało w nauce prawa cywilnego (materialnego i procesowego) oraz w orzecznictwie cywilnym. Dyskusji na tym terenie wcale nie wygasiło wprowadzenie do kodeksu cywilnego przepisu art. 33¹, chociaż wymaga podkreślenia ustawiony tutaj nakaz odpowiedniego stosowania do tzw. osób ustawowych (lub tzw. ułomnych osób prawnych) unormowań dotyczących osób prawnych. Trzeba podkreślić, że w pierwszym komentarzu do tego nowego przepisu (K. Piasecki Komentarz do KC, Zakamycze 2003) wśród jednostek organizacyjnych objętych tym unormowaniem wymieniono wspólnotę mieszkaniową. W dotychczas cytowanej, podobnie jak nowszej literaturze nie wyklucza się, że "organem" może być każdy członek (wszyscy członkowie) danej zbiorowości (jednostki organizacyjnej), co stwarza określone trudności praktyczne (J. Frąckowiak, Instytucje prawa handlowego w kodeksie cywilnym, Rejent 2003 nr 6, por. A. Kidyba, Niektóre skutki dla obrotu handlowego wprowadzenia trzeciej kategorii podmiotowej, PPH 2004 nr 12). Problematyka wykładni lub stosowania przepisów z zakresu prawa cywilnego, posiada jak wiadomo istotne znaczenie na gruncie prawa administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, skoro unormowania cywilnoprawne (w trym procesowe) przenoszone są do tych ostatnio wymienionych dziedzin prawa i to wraz z bagażem (co nie zawsze jest uświadamiane) nie do końca rozwikłanych dylematów w ramach tej macierzystej gałęzi prawa, a ponadto zagadnienie bycia stroną normowane jest tam w nawiązaniu do unormowań cywilnoprawnych (art. 29 i 30 k.p.a.). Na tle art. 33¹k.c. pojawiają się, chociaż dosyć kontrowersyjne, tezy prawne sądów administracyjnych (Lex nr 243703 lub 158933). Jak również wiadomo, jeszcze bardziej burzliwe dyskusje toczą się przy omawianiu problematyki prawnej wspólnoty mieszkaniowej na tle art.6 ustawy o własności lokali (Dz. z 2000r. Nr 80, poz. 903). Nie ma również potrzeby szerszego naświetlenia ich treści w nin. sprawie. Istotne być powinno, że na gruncie prawa administracyjnego nie kwestionowano zdolności administracyjnoprawnej wspólnoty mieszkaniowej (A. Doliwa, glosa w M. Prawn. 2003/1/39, E. Klat – Górska "Oznaczenie strony w decyzji administracyjnej" ST 2004/7-8-44), przede wszystkim w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zebranie tych tez prawnych nastąpiło w orzeczeniu WSA publ. Lex nr 356027).Głosząc podmiotowość administracyjnoprawną wspólnoty mieszkaniowej, stanowiącej jednostkę organizacyjną, orzecznictwo musiało uporać się z brzmieniem art. 29 k.p.a. zaliczającym do stron jedynie osoby oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne pozbawione osobowości prawnej. Odesłanie w art. 30 k.p.a. do prawa cywilnego dotyczy stron, czyli podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a., czyli posiadanie zdolności cywilnoprawnych i zdolności procesowej w sprawach cywilnych według gramatycznego brzmienia przepisów jeszcze nie wystarcza do bycia stroną w sprawie administracyjnej . Jednak przy wykładni podkreśla się raczej znaczenie art. 28 k.p.a. i ustanowionej w art. 6 cyt. ustawy możności przysługiwania wspólnocie mieszkaniowej interesu prawnego. O ile zaś do tej pory omijano pominięcie w art. 29 k.p.a. ułomnych osób prawnych przez akcentowanie, że stanowią one związek osób i dlatego są w rzeczywistości wymienione w art. 29 k.p.a., to obecnie można ponadto wykorzystać dla potrzeb tej wykładni art. 33¹ k.c., zrównujący osoby ustawowe z osobami prawnymi (parz również komentarze do KPA dotyczące niewyczerpującego określenia w art. 29 kręgu podmiotów posiadających zdolność administracyjnoprawną, przykładowo A. Matan wyd. 2005 Tom I s. 332 - 333, 347,354 - 358). Można jedynie zauważyć na marginesie, że dostrzeganie we wspólnocie jedynie zbioru osób oznaczało raczej negowanie podmiotowości samej wspólnoty i podważało omówiony na wstępie sens uznawania za stronę nazwy podmiotu zbiorowego, nie występującego przecież w obrocie jako zbiór osób, lecz jako ta nazwa właśnie. Nie jest też uzasadnione różnicowanie podmiotowości wspólnoty jedynie z uwagi na jej rodzaj albo posiadanie czy niewyłonienie zarządu bądź zarządcy (por. tezy prawne do art. 6 cyt. ustawy w systemie Lex). Tym niemniej jeszcze obecnie powiada się, że o zdolności prawnej wspólnoty mieszkaniowej niczego pewnego powiedzieć się nie da (patrz M. Gutowski, Problematyka zdolności prawnej wspólnoty mieszkaniowej, PiP 2009/2 s. 30-31), przynajmniej na podstawie orzecznictwa Sądu Najwyższego i według powołanego tutaj autora, któremu obce są jednak również względy lub potrzeby uzasadniające w ogóle przyznawanie podmiotowości prawnej określonym zbiorom osób, a także który pomija kwestię skutków wyrażanej koncepcji. Wywód prawniczy nie omawiający skutków głoszonych poglądów jest bezwartościowy dla praktyki. Już łatwiej podzielić wywody akcentujące ten aspekt głoszonych koncepcji (G. Gorczyński, Wspólnota mieszkaniowa jako "jednostka organizacyjna" w rozumieniu art. 33¹§1 k.c., Rejent 2009/2). Autor tej ostatniej publikacji, odwołując się również do zasad zdrowego rozsądku i podzielając argumentację powołanych tam przedstawicieli nauki, w sposób przekonujący wykazał, że każda wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną. Spostrzeżenie to nakazuje rozważenie sposobu jej reprezentacji (patrz P. Skibiński "Reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej na gruncie ustawy o własności lokali" PS 2007/5). Najpierw jednak trzeba wskazać organowi, że po pierwsze, jak już zaznaczono, prowadzi się postępowanie z udziałem wspólnoty mieszkaniowej m.in. w tym celu, aby uniknąć prowadzenia go z udziałem członków tej wspólnoty, których interes prawny ona wyraża, co oczywiście nie wyłącza zgłoszenia udziału w postępowaniu przez członka wspólnoty z powołaniem się na jego własny, odmienny interes prawny, zaś po drugie, skoro przyjmuje się udział w postępowaniu jako strony jednostki organizacyjnej, to pierwszy obowiązkiem organu jest ustalenie i udokumentowanie w aktach sprawy sposobu reprezentacji tej strony. Nie mają tutaj znaczenia informacje uzyskane telefonicznie bądź adnotacje doręczyciela. Już wskazano na wstępie, że organ zresztą w ogóle nie przestrzegał ustalonego przez siebie (nawet w sposób wadliwy) sposobu reprezentacji, zarówno dokonując wadliwie doręczeń (w sposób inny, niż sam ustalił), jak też nie kontrolując zgodności doręczeń z ustalonym przez siebie sposobem. Było również uchybieniem akcentowanie od początku, że organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych na wniosek. W licznych wyrokach zwrócono już uwagę organowi nadzoru budowlanego, że pismo osób zainteresowanych postulujące wszczęcie postępowania wobec sprawcy samowoli budowlanej, w każdym przypadku uzasadnia wszczęcie postępowania z urzędu. Taki też charakter ma w rzeczywistości postępowanie organów w nin. sprawie. Było też wyjaśniane przez tut. Sąd, że o ile zapewnienie przez organ udziału w postępowaniu wszystkim członkom wspólnoty mieszkaniowej, chociaż nieracjonalne, nie oznacza uchybienia procesowego polegającego na pominięciu wspólnoty (bo wspólnota to jej członkowie), to jednoczesne wciąganie do udziału w postępowaniu zarówno wspólnoty jako jednostki organizacyjnej, jak i wspólnoty jako jej poszczególnych członków, dowodzi niezrozumienia sensu powołania tzw. osób ustawowych o którym była już mowa. Trzeba powtórzyć, że wspólnota to pewna fasada, nazwa zbiorowości członków (współwłaścicieli), która ma dla wygody organu i pozostałych stron umożliwić pominięcie udziału w postępowaniu rzeczywistych stron reprezentowanych przez nią. Sąd pozostawia ocenę posiadania interesu prawnego w nin. sprawie przez poszczególnych członków wspólnoty do oceny organu, przy czym niewątpliwie interes taki posiada następca prawny sprawcy samowoli budowlanej. Nie są też wiążące i pełne wstępne ustalenia Sądu na temat sposobu reprezentacji wspólnoty biorącej udział w postępowaniu. Organ wyjaśni omawianą kwestię i ustali to w sposób udokumentowany w aktach sprawy według aktualnego stanu rzeczy. W szczególności wymaga wyjaśnienia, czy wspólnota w ogóle powołała zarząd bądź pełnomocnika. Jak wiadomo, jednostka organizacyjna podejmuje czynności procesowe w postępowaniu przez swych statutowych bądź ustawowych przedstawicieli (art. 30§3 k.p.a.), bądź przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu oraz dołączone do akt sprawy (art. 33§2 i 3 k.p.a.). Gdy wspólnota nie ma zarządu i nie udzieliła pełnomocnictwa (wymaga też tutaj sprawdzenia zakres upoważnienia do działania udzielonego przez wspólnotę zarządcy nieruchomości), stosuje się art. 34 k.p.a., a w ostateczności jak wspomniano, prowadzi się postępowanie z udziałem wszystkich członków wspólnoty (dobrze gdy jest ich kilku, a nie kilkuset). Skoro w nin. sprawie organ zaniechał tych podstawowych czynności wstępnych, to nie mógł następnie ocenić, że dokonał jednostce organizacyjnej – wspólnocie doręczenia wydanego postanowienia w sposób skuteczny lub w określonej przez siebie, a nie przez stronę, dacie. Należy jeszcze pamiętać, że kwestia sposobu reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej nie została unormowana w sposób precyzyjny. W nin. sprawie bierze udział tzw. mała wspólnota (art. 19 cyt. ustawy) deklarująca, że sprawuje zarząd bezpośredni w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, czyli bez powołania organu w postaci zarządu. Aby taka wspólnota mogła działać w postępowaniu musi dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo procesowe, udzielone przykładowo jednemu z członków wspólnoty w drodze stosownej uchwały. Jak zaznaczono w postępowaniu sądowym wspólnota udzieliła pełnomocnictwa procesowego do działania w tym postępowaniu jednemu z członków wspólnoty będącemu uczestnikiem postępowania (art. 35§1 p.p.s.a, przy czym z przepisu tego nie wynika jasno czy mógłby być pełnomocnikiem wspólnoty jej członek nie będący uczestnikiem). Obecnie powinna udzielić pełnomocnictwa dowolnej osobie fizycznej (art. 33§1 k.p.a.). Niewykluczone, że wspólnota w międzyczasie powołała zarząd, który mógłby również reprezentować ją w postępowaniu (art. 21§1 ustawy). Pełnomocnikiem wspólnoty mógłby też być, jak już wskazano, zarządca nieruchomości (art. 18 ustawy, art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 145§1 pkt 1 lit. c i art. 210§1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T.22.09.09r.