II SA/Wr 69/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 29 pkt 7 i pkt 8 uchwały Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...]września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 29 pkt 7 i pkt 8 zaskarżonej uchwały. Wojewoda D., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), zaskarżył w części uchwałę Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta P., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 29 pkt 7 i 8 uchwały. Organ nadzoru zarzucił, że zaskarżone przepis uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) w związku z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.g.n.", polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych dla terenu zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym ([...]). Wojewoda stwierdził, że w § 27 pkt 7 uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem [...], Rada wprowadziła następujące ustalenia: "minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych, z zastrzeżeniem punktu 8 niniejszego paragrafu - [...] m²". Z kolei w punkcie 8 przyjęto: "powyższa powierzchnia nie ma zastosowania do: a) działek dróg wewnętrznych, b) działek infrastruktury technicznej, c) działek przeznaczonych na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, d) działek wyznaczonych w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami". Organ nadzoru wskazał, że Rada mocą tych przepisów określiła minimalną powierzchnię działek budowlanych powstałych w wyniku podziału dla terenu zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, jak również określiła przypadki, w których wskaźnik ten nie ma zastosowania. Wobec tego stwierdził, że co do zasady ustawodawca przewidział w art. 93 ust. 2a u.g.n., że w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie jest mniejsza niż [...] ha. Skoro zatem zakwestionowany fragment planu miejscowego przewiduje minimalną powierzchnię działek budowlanych powstałych w wyniku podziału dla terenu zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na [...] m², to taki przepis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n., ponieważ przewidziane tam wyjątki, dopuszczające wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha, nie znajdą zastosowania w analizowanym przypadku. Rada w § 29 pkt 8 uchwały wprowadziła bowiem rozwiązania, które wyłączają ich zastosowanie. Ustawa przewiduje, że działki o powierzchni mniejszej niż [...] ha mogą być wydzielane pod warunkiem, że działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Tymczasem w § 29 pkt 8 uchwały wskazano, że powierzchnia [...] m², a zatem mniejsza niż [...] ha, nie ma zastosowania do wskazanych powyżej wyjątków. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień Rady, która tłumaczyła przyjęcie zakwestionowanych regulacji planu, wymogami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru wskazał, że kwestionowanej niezgodności nie sanuje treść wskazanego aktu. Tym bardziej jeśli się zauważy, że § 29 pkt 7 uchwały stanowi regulację generalną, z której jednoznacznie wynika, że może mieć zastosowanie do jakichkolwiek podziałów działek budowlanych na terenie [...]. Nie ograniczono jego zastosowania wyłącznie do sytuacji wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Co więcej, regulacja zawarta w § 29 pkt 8 przesądza, że powierzchnia [...] m² ma zastosowanie do wszystkich przypadków, za wyjątkiem sytuacji, gdy działka wydzielana jest w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Z regulacji ustawowej dopuszczającej wyjątkowo, w określonych przypadkach, zmniejszenie powierzchni nowo wydzielanych działek uczyniono regulację generalną pozwalającą na wydzielanie działek mniejszych niż [...] ha co do zasady w każdym przypadku. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że art. 93 ust. 2a u.g.n. znajdzie zastosowanie do podziałów nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, mimo braku zapisów dopuszczających takie podziały w planie miejscowym. Oznacza to, że pomimo stwierdzenia nieważności § 29 pkt 7 i 8 uchwały podział na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy gospodarce nieruchomościami będzie możliwy. Wojewoda wskazał, że jego stanowisko dotyczące minimalnych powierzchni działek dla zabudowy zagrodowej, znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z 26.09.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 398/17. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy P. wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestionowane w skardze naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne oraz określenia przypadków, w których wskaźnik ten nie ma zastosowania (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), czyli zasad ustawowych dotyczących treści zawartych w uchwale ustaleń planistycznych, przedstawia się na tle spraw rozstrzyganych przez tut. sąd w sposób jednolity, jako typowe (patrz przykładowo stanowisko tut. Sądu w wyrokach w sprawach o sygn. akt: II SA/Wr 398/17, II SA/Wr 796/1, II SA/Wr 5/18). W sprawach tych tut. sąd stwierdzał nieważność postanowień planów miejscowych przewidujących, jako regulację generalną, możliwość podziału nieruchomości przeznaczonej na cele rolne na działki o powierzchni mniejszej niż [...] m² - w przypadku zaskarżonej uchwały nie mniszej niż [...] m², jako sprzecznej z art. 93 ust. 2a u.g.n. Ustawodawca w powołanym przepisie przewidział, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie przekracza [...] ha. Jedyne wyjątki jakie w tym przepisie zostały przewidziane dotyczą sytuacji, gdy podział nieruchomości następuje w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, gdyż w takim przypadku dopuszczalny jest podział nieruchomości na działki gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha. Skoro § 29 pkt 7 uchwały przewiduje minimalną powierzchnie działek budowlanych powstałych w wyniku podziału dla terenów oznaczonych symbolem [...] (terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym) na [...] m², a zatem mniejszej niż [...] m² i zapis ten nie stanowi wyjątku, o którym mowa w u.g.n., to taka regulacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n., co w konsekwencji uzasadnia uznanie takiej regulacji za istotnie naruszającą prawo. Z regulacji ustawowej dopuszczającej wyjątkowo, w określonych przypadkach, zmniejszenie powierzchni nowo wydzielanych działek, gminny prawodawca uczynił regulacje generalną pozwalającą na wydzielanie działek mniejszych niż [...] m², co do zasady w każdym przypadku. Zgodzić się przy tym należy z organem nadzoru, że przyjęty przez Radę sposób regulacji minimalnej powierzchni działek dla zabudowy zagrodowej byłby dopuszczalny tylko w takim wypadku, gdyby w planie miejscowym przewidziano, że taką powierzchnię będą posiadały działki wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, bądź w celu regulacji granic między sąsiednimi nieruchomościami. Kwestionowany przepisy uchwały takiego zastrzeżenia nie zawiera. Co więcej, przewidziane w § 29 pkt 8 uchwały wyjątki, dopuszczające wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] m², poza przewidzianymi w ustawie przypadkami, gdy wydzielona działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, rozszerzono o kolejne, tj. działek dróg wewnętrznych i działek infrastruktury technicznej. Kwestionowana przez organ nadzoru modyfikacja unormowań ustawowych oraz przekroczenie kompetencji organu, w ocenie Sądu, oznaczało naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jest bowiem oczywiste, że akt podustawowy, jakim jest akt prawa miejscowego, nie powinien naruszać ustawy oraz normować takie materie ustawowe, jak nałożenie obowiązków na adresatów aktu poza zakresem upoważnienia ustawowego lub przyznanie kompetencji organom administracji publicznej. Dlatego i zgodnie ponadto z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.