II SA/Wr 690/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi 1. B. i G. S., 2. J. i J. P. 3. H. i M. P., 4. Spółdzielni Mieszkaniowej "A" we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego B we Wrocławiu dla C S.A. we W. oddala skargi. Decyzją nr [...]z dnia [...]Prezydent W., po pierwsze zmienił decyzję ostateczną z dnia [...]nr [...]udzielającą C S.A. we W. pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego B we W. między ulicami R., T., S., L. - I etapu obejmującego budowę 8 sektorów budynków mieszkalnych - w zakresie infrastruktury technicznej, po drugie zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę etapu II tego osiedla, sektory L i J z usługą handlu, wbudowanymi garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i J. P. powołując zarzuty rozpatrywane w osobnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]i wskazując, że decyzja nr [...]wydana została w celu zatuszowania uchybień zawartych w poprzedniej decyzji, ponadto H. i M. P. z powołaniem takiej samej argumentacji i również wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji, kolejno B. i G. S. zarzucając naruszenie art. 61 § 4, art. 10 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., dalej Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" we W. zarzucając bezpodstawne pominięcie jej jako strony, a w końcu Rada Osiedla B w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę II etapu, zarzucając naruszenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przewidującej podziału zadania na etapy, gdy podział ten nastąpiła w celu ukrycia rzeczywistej uciążliwości budowy osiedla dla okolicznych mieszkańców, ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę II etapu nie powinna być wydana w toku postępowania dotyczącego I etapu, zaś Rady bezpodstawnie nie uznano za stronę. W uzupełnieniu odwołania B. i G. S. zwrócili uwagę na niespójność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, brak w niej zatwierdzenia projektu zamiennego oraz niejednoznaczność jej treści. Zaskarżoną decyzją nr [...]z dnia [...]Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W odniesieniu do Spółdzielni wskazano, że należący do niej teren nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycji, zaś przedmiot zamierzenia budowlanego nie wskazuje na posiadanie przez nią interesu prawnego w sprawie. Wskazano dalej, że jednostka pomocnicza gminy także nie ma pozycji strony w nin. postępowaniu. Pozostali odwołujący się nie są właścicielami działek przyległych do granicy terenu objętego inwestycją w II etapie. Także w odniesieniu do zmiany decyzji dotyczącej I etapu budowy, ograniczonej do infrastruktury technicznej, odwołujący ci nie mogą być uznani za strony. Ponadto bezzasadnie ich odwołania ograniczyły się do wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej. Skargi od powyższej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wnieśli B. i G. S., J. i J. P., H. i M. P. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" we W. Skarżący ad 1 podnieśli zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu oraz podkreślili istotność zmian w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczących odprowadzenia wód opadowych, w nawiązaniu do art. 36a Prawa budowlanego. Skarżący ad 2 podkreślili, że są właścicielami działki przy ul. L. [...], sąsiadującej z terenem inwestycji, a ponadto byli stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I etapu, więc byli stroną także w postępowaniu dotyczącym zmiany tej decyzji, jak też byli stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący ad 3 zgłosili identyczne zarzuty, jako właściciele działki przy ul. S. [...]. Skarżąca ad 4 także zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, powołując się na interesy członków skarżącej zamieszkałych przy ul. T. wywiedzione z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego wobec sposobu wykonania przyłącza kanalizacyjnego nowego osiedla, zwiększonego obciążenia hałasem i spalinami oraz braku analizy oddziaływania osiedla na środowisko, utrudniania dostępu do drogi publicznej, wybudowania budynków o czterech kondygnacjach wbrew zakazowi ustanowionemu w decyzji o warunkach zabudowy, ponadto usytuowania nowych budynków przy granicy działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację a ponadto wskazał, że w sprawie właśnie znalazł zastosowanie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd zarządził połączenie spraw wszczętych powyższymi skargami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 127 k.p.a. przyznaje stronie prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pojęcie strony postępowania zawarte jest w treści art. 28 k.p.a. O ile do skutecznego formalnie wniesienia odwołania wystarczające jest subiektywne pojęcie strony, to organ odwoławczy obowiązany jest poddać badaniu prawdziwość twierdzenia podmiotu odwołującego się o przysługiwaniu mu interesu prawnego w sprawie. Przy ogólnej charakterystyce tego interesu podkreśla się, że powinien wynikać on z przepisu prawa przyznającego danemu podmiotowi konkretne korzyści, nadające się do zrealizowania w postępowaniu administracyjnym, zaś interes ten powinien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych uzasadniających zastosowanie prawa materialnego. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, umożliwiającego merytoryczne zakończenie sprawy. W przypadku stwierdzenia przez organ w toku postępowania, że strona (w sensie procesowym) nie posiada interesu prawnego, powinno nastąpić umorzenie postępowania. Interes prawny właściciela nieruchomości wynikający z prawa cywilnego, może pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącego sąsiedniej nieruchomości (por. uchwała VI SA 13/95 ONSA 1995/4/154 lub VI SA 20/95 ONSA 1996/2/54, odnośnie członka spółdzielni mieszkaniowej wyroki NSA II SA/Wr 1013/96 OSP 1998 z. 7-8/131 lub SA/Ka 2500/93 Jurysta 1995 z. 12 s. 21, wyrok NSA SA/Gd 3467/95 ONSA 1997/4/180, wyroki NSA IV SAB 23/97 ONSA 1988/1/13 lub IV 590/87 ONSA 1987/2/71, wyrok NSA IV SA 1106/97 Lex nr 43360, wyrok NSA IV SA 1366/97 Lex nr 47871, wyrok NSA IV SA 1693/97 Lex nr 48702, ogólnie o cechach interesu prawnego J. Zimmermann glosa w OSP 1997 z. 4/83). Dotyczy to w szczególności spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę, w których osoby trzecie mogą uzyskać pozycję strony w sensie materialnym w oparciu o przepisy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (w dacie decyzji Dz. U. z 2000r. Nr 206, poz. 1126) w nawiązaniu do art. 144 kodeksu cywilnego lub przepisów z zakresu ochrony środowiska (por. orzeczenie NSA IV SA 558/99 Lex nr 77640, wyrok NSA IV SA 2085/98 Lex nr 55752, wyrok NSA IV SA 1527/97 Lex nr 48717, wyrok NSA IV SA 1492/98 Lex nr 47835, wyrok NSA IV 449/98 Lex nr 46691, wyrok NSA IV SA 1517/97 Lex nr 43323). Inaczej ujmując, w przypadku zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa budowlanego i stwierdzonego obiektywnie braku nadmiernie uciążliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, ich właściciele nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Jest faktem notoryjnym, że trwanie budowy osiedla mieszkaniowego w pobliżu osiedla domów jednorodzinnych wywołuje przejściowe uciążliwości dla mieszkańców, zaś mieszkańcy ci mogą realnie przedstawić istnienie szeregu interesów faktycznych uzasadniających ich obawy na przyszłość, związane ze zmianą warunków zamieszkiwania w pobliżu nowo powstałego osiedla. Przedstawione tutaj typowe okoliczności faktyczne nie uzasadniają jednak przyznania im interesu prawnego. Bez posiadania pozycji strony, podmioty takie nie mogą uzyskać w instancji odwoławczej rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez nich odwołania zawierały trafną argumentację merytoryczną z zakresu prawa budowlanego spoza sfery oddziaływania na interesy osób trzecich. Jak wyjaśniono bowiem w uchwale OPS 16/98 ONSA 1999/4/119, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosowanie powyższej tezy prawnej nie budzi wątpliwości w sytuacji brania udziału w danej prawie strony oraz podmiotu odwołującego się nie będącego stroną w sensie materialnym, natomiast zastanowienia mógł wymagać przedstawiony przez skarżących problem prawny, jak postąpić w sprawie, w której występowały strony o przeciwstawnych interesach oraz ponadto podmioty nie posiadające interesu prawnego w ogóle i jedynie te podmioty wniosły odwołanie, zaś skargę do sądu administracyjnego od decyzji umarzającej postępowanie wniosła strona, podnosząc w skardze argumentację merytoryczną przeciwko decyzji organu I instancji, której to argumentacji nie mógł rozpatrzyć organ odwoławczy wobec braku odwołania strony. Gdyby przyznać stronie możność zgłoszenia w skardze problematyki merytorycznej nie związanej z kwestią posiadania przez odwołującego się interesu prawnego, należałoby rozważyć dopuszczalność oceny jej zasadności przez sąd administracyjny, gdy oceny takiej nie mógł dokonać organ odwoławczy, przede wszystkim do tego powołany. Zastrzeżenia zaś mógłby budzić pogląd o przysługiwaniu skarżącemu w takiej sytuacji jedynie zarzutów odnoszących się do kwestii rozstrzygniętej decyzją odwoławczą, czy raczej o ograniczeniu w takich sprawach zakresu kognicji sądu do oceny legalności decyzji jedynie w aspekcie podstawy rozstrzygnięcia, czyli braku interesu prawnego odwołującego się. Problem ten nie był w rzeczywistości istotny dla rozstrzygnięcia, gdyż kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nawet w najszerszym zakresie, nie pozwoliła na stwierdzenie przesłanek uchylenia tych decyzji, zaś skarżący przedstawili nieprzekonującą argumentację o przysługiwaniu chociażby niektórym z nich interesu prawnego w nin. sprawie. Jak wiadomo organ I instancji wydał w istocie dwa rozstrzygnięcia w jednej decyzji, co nie oznaczało istotnego naruszenia prawa procesowego, o ile nawet utrudniło to zrozumienie decyzji przez strony, szczególnie w związku z lakonicznym i nieprecyzyjnym jej uzasadnieniem. Jednakże decyzja o pozwoleniu na budowę (oznaczająca jednocześnie zatwierdzenie projektu budowlanego, art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego) w samej swej treści zawiera odesłanie do dokumentacji dołączonej do wniosku, co nakazuje łączne ich odczytanie i ułatwia zrozumienie. W odniesieniu do decyzji zmieniającej bezprzedmiotowe były jakiekolwiek zarzuty dotyczące decyzji ulegającej zmianie, odnoszące się do elementów nie podlegających modyfikacji. Skarżący nie mogli przy okazji zaskarżenia decyzji zmieniającej wywołać badania legalności decyzji ostatecznej w zakresie tych elementów, tym bardziej w zakresie podstaw złożonego po zawisłości sprawy sądowej wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Jak trafnie podkreślił organ, o ile nawet niektóre z osób fizycznych, mieszkańców osiedla, wzięły udział w zasadniczym postępowaniu o charakterze stron, to ich interes prawny w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji ostatecznej podlegał ponownemu badaniu i rozstrzygnięciu w tej kwestii. Osoby te nie wykazały, aby pewne zmiany odnoszące się do infrastruktury technicznej, w zakresie tych zmian zaktualizowały ich interes prawny. Należało pamiętać, że zgłaszane na przyszłość obawy odnośnie funkcjonowania kanalizacji deszczowej powinny być zgłaszane w toku osobnego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tej kanalizacji, zaś w nin. sprawie nie miały żadnego znaczenia. W toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę I etapu osiedla wykazano ponad wszelką wątpliwość brak jakichkolwiek niekorzystnych oddziaływań osiedla mieszkaniowego na sąsiednie nieruchomości, niezależnie od sposobu ich usytuowania względem osiedla (sprawa tut. Sądu sygn. akt II SA/Wr 2596/2001). Ustalenia te dotyczyły budowy i funkcjonowania osiedla, zatem także jego dwóch segmentów objętych II etapem budowy. Inwestycja w zakresie budowy osiedla mieszkaniowego nie należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i nie wymagała opracowania oceny oddziaływania na środowisko. Organ zażądał od inwestora takiej oceny w toku ponownego rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę I etapu, dążąc do pełnego wyjaśnienia, czy odwołujący się w tamtej sprawie posiadają interes prawny, wywodzony przez nich z obaw przed zagrożeniami dla środowiska lub nadmiernymi uciążliwościami z terenu osiedla mieszkaniowego. Nie zażądanie tej nieobowiązkowej oceny w postępowaniu dotyczącym kolejnego etapu, nie oznaczało naruszenia prawa. Wymagało w końcu podkreślenia, że skarżąca ad 4 Spółdzielnia nawet w skardze nie powołała się na własny interes prawny, lecz interes członków spółdzielni, zatem sama ta strona miała trudności w zdefiniowaniu konkretnego interesu własnego wywiedzionego z okoliczności faktycznych uzasadniających zastosowanie na jej korzyść określonego przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.