II SA/Wr 691/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Anna Siedlecka, NSA Julia Szczygielska, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2008r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla decyzję organu I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Prezydent Miasta Ś., na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, wyraził zgodę Spółce B w W. na realizację przedsięwzięcia p.n. "modernizacja stacji bazowej telefonii komórkowej [...] – nr [...]". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał w szczególności, iż w trakcie postępowania w dniu 3 listopada 2006 r. wpłynęły wnioski od Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...] oraz od Stowarzyszenia "A" w Ś.. Organ podał, że Spółdzielnia wnosząc o "wstrzymanie postępowania administracyjnego" w przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu wniosku zarzuciła nieuwzględnienie w Raporcie promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez odbiorniki energii elektrycznej zainstalowane na sklepie [...] zlokalizowanym na tej samej działce nr 6/8, a Stowarzyszenie przedstawiło liczne uwagi dotyczące procedury prawnej oraz uwagi co do szkodliwości promieniowania. Zdaniem organu I instancji, ponieważ dokumenty w przedmiotowej sprawie (Raport oddziaływania na środowisko, opinia Inspektora Sanitarnego, opinia Wojewody) wskazują, że przedsięwzięcie nie będzie uciążliwe dla środowiska i ludności oraz spełnia przepisy obowiązujące w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym, zarzuty Stowarzyszenia "A" oraz Spółdzielni Mieszkaniowej należy odrzucić. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji Stowarzyszenie "A" zarzuciło, że postępowanie, które doprowadziło do wydania decyzji, obarczone jest błędami proceduralnymi, naruszając postanowienia kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo ochrony środowiska. Stowarzyszenie podkreśliło, że wydając decyzję organ I instancji zupełnie nie ustosunkował się merytorycznie do "zarzutów prawnych, faktów i dowodów (obliczeń) przedłożonych w obszernej opinii Strony Skarżącej nr [...] (...), odmawiając im mocy dowodowej. Natomiast za niepodważalną podstawę do wystawienia Decyzji (...) przyjęła Raport (...) opracowany za pieniądze inwestora stacji (...), obciążony wadami prawnymi i naukowymi". Zdaniem Stowarzyszenia, opracowany raport zawiera stwierdzenia fałszywe i nieuprawnione o braku szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzi i środowisko fal emitowanych przez stację. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 46a, art. 48, art. 53 i art. 56 ustawy – Prawo ochrony środowiska, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na wskazana wyżej przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 7 kpa, stwierdził, że organ I instancji zebrał i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, uzyskał wymagane prawem uzgodnienia oraz uwzględnił wnioski wynikające z tych uzgodnień i raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium podniosło, iż w przedmiotowej sprawie sporządzony raport wykazał, że modernizacja stacji bazowej nr 2036/4354 nie będzie niebezpieczna dla ludzi. Pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne będą występować w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi w maksymalnym zasięgu do 68,34 m od anten i na wysokości powyżej 15,24 m. W raporcie uwzględniono również inne źródła pól elektromagnetycznych, umieszczone na tym samym maszcie. W opinii Kolegium, z powyższego wynika, że pola elektromagnetyczne o gęstości przekraczającej wartości dopuszczalne występować będą w miejscach niedostępnych dla ludzi, co przemawiało za brakiem potrzeby ustanawiania ograniczonego obszaru użytkowania wokół planowanego przedsięwzięcia. Z załącznika nr 1 do decyzji wynika, że funkcjonowanie stacji bazowej nie ingeruje w środowisko przyrodnicze. Nie będzie powodować także zanieczyszczenia środowiska gruntowo wodnego ani zanieczyszczenia powietrza. Stacje nie emitują również ponadnormatywnego hałasu. Zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane będzie poza granicami parków narodowych i krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu i obszarów natura 2000. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja odpowiada treści przepisu art. 56 ustawy – Prawo ochrony środowiska i zawiera warunki, jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym i po realizacji inwestycji, a w postępowaniu administracyjnym zapewniono udział społeczeństwa. Wskazując, iż w Polsce wymogi w zakresie ochrony ludzi i środowiska przed polami elektromagnetycznymi reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883), organ II instancji zaznaczył, że stosownie do postanowień tego rozporządzenia, po uruchomieniu instalacji, jak i po każdej zmianie warunków pracy obiektu wykonywane będą pomiary kontrolne, które umożliwią ustalenie rzeczywistego rozkładu pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższe ustalenia oznaczają, że zarzuty odwołania są niezasadne. Kolegium podało przy tym, że – wbrew twierdzeniom odwołania – z akt sprawy nie wynika, aby promieniowanie niejonizujące o natężeniu i gęstości mocy powyżej 0,1 W/m² było uznawane za nieszkodliwe dla zdrowia ludzkiego. Zagadnienie to zostało opisane w pkt 5.1 raportu, z którego wynika, że obecny stan wiedzy o szkodliwym oddziaływaniu pól elektromagnetycznych na zdrowie ludzi został ujęty w uregulowaniach prawnych. Skargę na powyższą decyzję Stowarzyszenie "A" w Ś. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...], strona skarżąca podtrzymała w całej rozciągłości zarzuty zawarte w opinii nr [...] oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wywodziła, iż organy obu instancji nie podjęły wyczerpujących działań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy oraz nie uwzględniły interesu lokalnej społeczności, wskutek czego naruszyły art. 7 kpa. Organy te nie rozpatrzyły też w wyczerpujący sposób materiału dowodowego załączonego do opinii nr [...] i odwołania, obrazującego "rażące naruszenie prawa oraz wysokie zagrożenie spornej inwestycji dla środowiska i dużej populacji ludzkiej", co stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło ponadto, że organy administracyjne przyznały moc dowodową tylko raportowi opracowanemu za pieniądze inwestora, "zawierającemu liczne błędy prawne i naukowe oraz opartemu na interpretacyjnym oszustwie prawa", natomiast odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej wszystkim dowodom strony skarżącej, załączonym do opinii nr [...] i odwołania, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 kpa, a także narusza art. 80 kpa. Rozwijając powyższe zarzuty i przedstawiając mającą je uzasadniać argumentację, Stowarzyszenie "A" na poparcie swoich wywodów dołączyło do skargi, oprócz kserokopii przywoływanych wcześniej dokumentów, także kserokopie opracowań i dokumentów dotyczących szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi i środowisko mikrofalowych pól elektromagnetycznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. W toku postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca nadesłała kserokopię wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. z dnia 9 czerwca 2008 r. podając, iż jest to wniosek "szczegółowo dokumentujący dewastację środowiska naturalnego nad ich działką nr 39, AM-6, obręb w Ś. przez mikrofalowe, ponadnormatywne pola elektromagnetyczne (...), które będą emitowane przez stację bazową nr [...]". Na rozprawie strona skarżąca przedłożyła graficznie przedstawione oddziaływanie na działkę nr 39 ponadnormatywnych, mikrofalowych pól elektromagnetycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem powyższych zasad i przepisów procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji, podejmując decyzje na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.jedn. – w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.; obecnie – Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co wynikało z naruszenia przywołanych wyżej przepisów prawa, a więc z wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W szczególności już w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji zarówno strona skarżąca, jak i Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. zarzucały, że planowana modernizacja stacji bazowej telefonii komórkowej będzie uciążliwa dla środowiska i ludności, nie spełnia obowiązujących wymagań w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym, a ponadto że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia niniejszej sprawy. Polemizując z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2006 r. strona skarżąca przedłożyła w dniu 3 listopada 2006 r. "opinię w sprawie wszczętego postępowania n.t. rozbudowy stacji bazowej tel. cyfrowej [...]", opatrzoną numerem [...], wraz z obszernymi załącznikami. W dokumentach tych zawarto konkretne uwagi i zastrzeżenia do raportu. Organ I instancji w swej decyzji z dnia [...] r. nr [...] w istocie nie ustosunkował się w żaden sposób do przedstawionych uwag i zarzutów, stwierdzając jedynie, że: "Ponieważ dokumenty w przedmiotowej sprawie (Raport oddziaływania na środowisko, opinia Inspektora Sanitarnego, opinia Wojewody) wskazują, że przedsięwzięcie nie będzie uciążliwe dla środowiska i ludności oraz spełnia przepisy obowiązujące w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym, zarzuty Stowarzyszenia "A" oraz Spółdzielni Mieszkaniowej należy odrzucić". Prezydent Miasta Ś. naruszył w ten sposób przywołane wyżej przepisy procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 107 § 3 kpa, bowiem nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom przedkładanym przez stronę skarżącą i Spółdzielnię Mieszkaniową oraz dlaczego podnoszone zarzuty uznał za bezzasadne opierając się na raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, chociaż większość zarzutów sprowadzała się do polemiki z treścią właśnie tego raportu. Doszło więc do nie zasługującej na akceptację sytuacji, że zarzuty, iż wspomniany raport jest wadliwy uznano za nieuzasadnione, bo były sprzeczne z treścią tego raportu. Nie przesądzając, czy przedmiotowy raport jest prawidłowy, a zarzuty nieuzasadnione, czy też raport ten jest wadliwy, a zarzuty trafne, stwierdzić trzeba, że dla rozstrzygnięcia tej kwestii nie można bezkrytycznie zdyskwalifikować zarzutów lub raportu, ale należy merytorycznie rozważyć ich treść i dopiero po prawidłowym rozważeniu omawianej kwestii można ocenić, czy podnoszone zarzuty są trafne, czy też prawidłowy jest raport. Nie można przy tym wykluczyć, że przy dokonywaniu oceny omawianej kwestii może wyłonić się potrzeba dopuszczenia innych dowodów, na przykład z opinii biegłego, który dysponując wiadomościami specjalnymi podda analizie zarówno argumenty zawarte w raporcie, jak i w podnoszonych zarzutach. W odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji Stowarzyszenie "A" w Ś. podtrzymując przedstawiane uprzednio zarzuty podkreśliło, że Prezydent Miasta Ś. zupełnie nie ustosunkował się merytorycznie do nich. Organ odwoławczy jednak odnosząc się do merytorycznej treści odwołania bezkrytycznie powtórzył argumentację zawartą w raporcie oddziaływania na środowisko i w istocie nie rozpoznał merytorycznie odwołania. Jak już zaznaczono wyżej, nie można argumentów krytycznych wobec wspomnianego raportu uznać za nieuzasadnione tylko z tego powodu, że są sprzeczne z tym raportem. Mając na względzie powyższe uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego i to w stopniu uzasadniającym usunięcie tych decyzji z obrotu prawnego, bowiem stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.