II SA/Wr 691/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 30 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pisma o udzieleniu informacji, czy wymienione we wniosku dokumenty mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i wydania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (zwany dalej organem I instancji lub w skrócie PINB) postanowieniem z dnia 5 czerwca 2014 r., nr 1108/2014, wydanym na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 201 3r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o. o. (zwanej dalej skarżącą lub spółką), odmówił wznowienia postępowania w sprawie pisma tego organu z dnia 3 stycznia 2014 r., którym udzielił spółce odpowiedzi na pismo z dnia 20 listopada 2013r., w którym spółka zwróciła się o udzielenie informacji, czy wymienione we wniosku dokumenty, dotyczące nieruchomości zabudowanej położonej we W. przy ul. K. [...], mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i wydania pozwolenia na użytkowanie. Po rozpatrzeniu zażalenia spółki D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej organem odwoławczym lub w skrócie DWINB) postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego uregulowanym w Rozdziale 12 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy już zakończonej decyzją ostateczną w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Przywołując treść art. 145 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że warunkiem wznowienia postępowania jest jego zakończenie ostateczną decyzja administracyjną lub postanowieniem, ponieważ na mocy art. 126 k.p.a. przepisy dotyczące wznowienia postępowania stosuje się do zaskarżalnych postanowień. W przekonaniu DWINB, pismo PINB z dnia 3 stycznia 2014 r. nie nosi znamion decyzji, gdyż nie zawiera wymaganych konstrukcyjnych elementów decyzji. Są nimi zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Powyższe pismo nie zawiera podstawy prawnej, jak również pouczenia o przysługującym prawie wniesienia odwołania. Nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej. W ocenie DWINB nie można również uznać, że stanowi ono decyzję, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.). W przekonaniu organu odwoławczego, aby informacja posiadała status informacji publicznej musi odnosić się do istniejącego stanu rzeczy oraz do dokonanych już przez organ czynności. Informację publiczną stanowią wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organów władzy publicznej, wytworzone przez organ bądź w jakikolwiek sposób go dotyczące. Według DWINB, informacje, których pismem z dnia 20 listopada 2013 r. zażądała spółka od PINB, tj. czy wymienione we wniosku dokumenty, odnoszące się do nieruchomości zabudowanej położonej we W. przy ul. K. [...], mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i wydania pozwolenia na użytkowanie, nie dotyczą również podjętych przez ten organ czynności. W ocenie organu rozpatrującego zażalenie, PINB w piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. prawidłowo wyjaśnił spółce, że o tym jaka dokumentacja może stanowić podstawę legalizacji obiektu budowlanego organ rozstrzyga w indywidualnej sprawie administracyjnej w ramach konkretnego postępowania, wszczętego w trybie i na zasadach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W związku z powyższym rozpoznając wniosek z dnia 28 maja 2014 r. PINB prawidłowo w trybie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie pisma tego organu z dnia 3 stycznia 2014 r. Spółka wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając DWINB naruszenie: 1) art. 149 § 1 w zw. z § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na odmowie wznowienia postępowania przez organ I instancji, mimo że sprawa została zakończona ostateczną decyzją, a strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 2) art. 149 § 1 w zw. z § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy, mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji i wznowienia postępowania; 3) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na niepodejmowaniu przez organ I instancji działań w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, mimo wyraźnego wniosku strony oraz wniosku o wyznaczenie rozprawy w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przesłuchania Prezesa Zarządu skarżącego oraz braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; 4) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 89 § 1 i § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na niepodejmowaniu przez organ II instancji działań w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, mimo wyraźnego wniosku strony oraz wniosku o wyznaczenie rozprawy dla przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w tym przesłuchania Prezesa Zarządu skarżącego oraz braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; 5) art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz uzasadnieniu postanowienia organu I instancji: dlaczego organ uznał, że rozstrzygnięcie organu z dnia 3 stycznia 2014 r. nie jest decyzją administracyjną; przyczyn niewyznaczenia rozprawy i nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania Prezesa Zarządu skarżącego, mimo wniosku strony. DWINB odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postanowienie organu administracji publicznej zostało wydane w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Warunkiem niezbędnym wznowienia postępowania jest bowiem zakończenie postępowania ostateczną decyzja administracyjną lub postanowieniem, ponieważ na mocy art. 126 k.p.a. przepisy dotyczące wznowienia postępowania stosuje się do zaskarżalnych postanowień. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapada dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W przekonaniu Sądu, pismo PINB z dnia 3 stycznia 2014 r. nie nosi znamion decyzji, gdyż nie zawiera wymaganych konstrukcyjnych elementów decyzji. Ponadto żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, objętej zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej, stąd też nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych tą ustawą. Z podanych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego postanowienia i uznając, że żaden z podniesionych zarzutów procesowych, w tym zwłaszcza dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy postepowania dowodowego oraz braków uzasadnienia, nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił.