II SA/Wr 691/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Sz.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Sz. P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sz.P. postanawia: odrzucić skargę. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Sz. P.(dalej: strona skarżąca, stowarzyszenie) zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Miejskiej w Sz. P.(dalej: organ) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sz.P. (dalej: uchwała, studium). W skardze stowarzyszenie zarzuciło organowi oparcie się na błędnych danych statystycznych dotyczących ilości mieszkańców miasta. W bilansie terenów sporządzonym w oparciu o art. 10 ust. 5-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") organ wskazał, że obecna liczba mieszkańców Sz. P. wynosi [...], a prognozowana nawet [...]. Tymczasem, jak podkreślono w skardze, rzeczywista liczba mieszkańców według GUS wynosi około [...] i z roku na rok maleje. Na tej podstawie błędnie oszacowano możliwości miasta co do zapotrzebowania na zabudowę mieszkaniową, pod którą przeznaczono tereny, które do tej pory stanowił użytek ekologiczny. Stowarzyszenie wskazało nadto, że na mapie prognozy oddziaływania na środowisko przedstawiono ustalenia respektujące prawa nabyte na skutek prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Z mapy wynika, że na terenach użytku ekologicznego wydane zostały już pozwolenia na budowę, z kolei podczas trzeciego wyłożenia planu na mapie prognozy oddziaływania projektu planu na środowisko w opisie legendy wskazano decyzje o warunkach zabudowy. Ponadto udzielając odpowiedzi na zapytanie zadane przez przedstawiciela stowarzyszenia Starosta J. wskazał, że dla powyższych działek nie zostały wydane pozwolenia na budowę. Strona skarżąca wniosła o uchylenie uchwały oraz prognozy oddziaływania na środowisko, opinii RDOŚ oraz Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej sporządzonych do projektu uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga jest bezzasadna. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego stowarzyszenia. Organ odniósł się również do zarzutów skargi związanych z analizą demograficzną uzasadniając, że przyjęte dane statystyczne wynikają z określonej prognozy dynamiki inwestycyjnej. Organ wskazał nadto, że pomyłka zawarta w warstwie informacyjnej dotycząca rodzaju decyzji administracyjnych obejmujących wybrane tereny nie miała konsekwencji merytorycznych. Wszystkie te tereny były bowiem objęte prawomocnymi decyzjami o warunkach zabudowy, które stanowiły bezterminową promesę dla lokalizacji zabudowy i wskazywały na spełnienie wszystkich przesłanek ustawowych w tym uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień. Ponadto, organ podniósł, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest bowiem jedynie aktem polityki przestrzennej gminy wiążącym organy gminy przy sporządzaniu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem skargi jest uchwała organu w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniała rozbieżność w kwestii dopuszczalności skargi na uchwałę w przedmiocie przyjęcia lub zmiany studium. Dominuje jednak pogląd, zgodnie z którym mimo tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 706/13, z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 260/16 oraz z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 145/15). Pogląd ten należy zaaprobować. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Zatem studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przyjmując zatem dopuszczalność skargi na studium, a więc kierując się kryterium przedmiotowym, wskazać należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r. poz. 506, dalej jako: "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała nosi datę 24 sierpnia 2016 r., zatem musiała zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie mają bowiem zastosowanie przepisy poprzednio obowiązujące, tj. sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skoro zatem zaskarżona uchwała przyjęta została dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej (1 czerwca 2017 r.) – tj. w dniu 24 sierpnia 2016 r., w sprawie zastosowanie ma art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarga złożona przez stowarzyszenie nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co stanowi podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zarazem wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawą skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że przed przystąpieniem do badania zarzutów skargi, sąd musi rozstrzygnąć, czy postanowienia uchwały naruszają indywidualny, wynikający z normy prawa materialnego interes prawny. Tymczasem wskazać należy, że skarżące stowarzyszenie takim interesem w niniejszej sprawie się nie legitymuje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte zostało, że organizacja społeczna nie może skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może. Co więcej, dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające wyłącznie powiązanie przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i z zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 171/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1017/12). Jak wynika z treści skargi stowarzyszenie upatruje swojej legitymacji do jej wniesienia właśnie w zakresie swojej regulaminowej działalności związanej z ochroną krajobrazu kulturowego i przyrodniczego S. Z. W żaden sposób strona skarżąca nie wykazuje natomiast naruszenia ustaleniami studium jej indywidualnego interesu prawnego, który mógłby wynikać np. z tytułu prawnego do nieruchomości leżącej w granicach terenu, którego dotyczą unormowania spornego planu. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz okoliczności sprawy, w ocenie sądu nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego stowarzyszenia stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g. To z kolei pociąga za sobą konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Reasumując, po analizie dopuszczalności skargi stowarzyszenia na uchwałę w przedmiocie zmiany studium stwierdzić należało, że wobec niepoprzedzenia złożenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, z uwagi na nienaruszenie interesu prawnego stowarzyszenia postanowieniami zaskarżonej uchwały, podstawą do odrzucenia skargi jest również art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wobec powyższego sąd orzekł o odrzuceniu skargi.