II SA/Wr 693/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi S. C. i A. C. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2023 r. nr 893/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku garażowo-gospodarczego oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z 27.09.2023 r. (nr 893/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia A. C., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") z 07.08.2023 r. (nr 94/2023) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie DWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Na skutek pisemnych interwencji dotyczących samowolnego wybudowania garażu w G. na działkach nr [...] i nr [...] oraz po uzyskaniu stanowiska A. C. (dalej: inwestora lub skarżącego) na temat okoliczności powstania garażu (pismo z 19.06.2023 r.), PINB w G. przeprowadził w dniu 26.06.2023 r. kontrolę budynku garażowego znajdującego się na opisanych działkach gruntu. Podczas kontroli dokonano opisu budynku garażu oraz jego pomiarów. Kontrolującym nie przedstawiono żadnych dokumentów związanych z wykonaniem rozbudowy. A. C. oświadczył, że nie budował wraz z żoną i nie rozbudowywali żadnych budynków gospodarczych i garażowych na należącej do nich posesji stanowiącej działkę gruntu nr [...]. Jedynie na żądanie M. J., współwłaściciela działki nr [...], zmniejszyli garaż, rozbierając część ścianki i stawiając mniejsza. Przy piśmie z 05.07.20023 r. PINB w G. pozyskał od Starostwa Powiatowego w G. kpie dokumentów dotyczących podziału działki ewidencyjnej nr [...] (po podziale nr [...], [...] i [...]) oraz dokumentów z wznowienia granic działek nr [...], [...], [...] nr [...]. W dniu 24.07.2023 r. wpłynął wniosek o rozbiórkę nielegalnej zabudowy wraz z dokumentacją fotograficzną i geodezyjną złożony przez firmę P. sp. c". Postanowieniem z 07.08.2023 r. PINB w G. wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie przez S. i A. C. budynku garażowo-gospodarczego w G. na działce nr [...] (własność S. i A. C.) oraz działce nr [...] (własność M. J. i M. J.(1), prowadzących wspólnie działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej P.). . Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił powody uznania, że sporny budynek garażowo-gospodarczy jest efektem ciągu samowoli budowlanych realizowanych na przestrzenni wielu lat. W tym zakresie organ wskazał, że obecny budynek gospodarczo-garażowy znajdujący się na działkach nr [...] i nr [...], którego właścicielami od roku 1985 r. są A. i S. C., powstał w wyniku wybudowania pierwotnie dwóch budynków gospodarczych bez wymaganego prawem budowlanych pozwolenia na budowę. Budynki te zostały połączone w jedną całość poprzez przebudowę, a następnie po 2013 r. po raz kolejny przebudowane poprzez przesunięcie ścian (zmniejszenie budynku o ok. 2,5m od strony działki nr [...]), podniesienie (na około 1,0m) i wymianę drzwi wejściowych na bramę dwuskrzydłową. Biorąc zatem pod uwagę, że roboty budowlane polegające na budowie budynku trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach nie zostały na mocy art. 29- 31 u.p.b., wyłączone spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wynikającego z art. 28 u.p.b., tym samym ich wykonanie z pominięciem tego obowiązku stanowi samowolę budowlaną, co uzasadnia zastosowanie trybu legalizacyjnego uregulowanego w art. 48 u.p.b. Zażalenie na to postanowienie wniósł A. C. W jego uzasadnieniu podkreślił, że na terenie budynku nie są prowadzone żadne prace budowlane, wobec czego nie można ich wstrzymać. W dalszej części zażalenia ponowił oświadczenia zawarte w piśmie z 12.06.2023 r. odnoszące się do okoliczności powstania i rozebrania budynku szaletu oraz podwyższenia i zmniejszenia budynku garażu z uwagi na żądania właściciela działki sąsiedniej. Dodatkowo strona podniosła okoliczności dotyczące zniszczenia roślinności na jej działce, w czym upatruje winę sąsiada. Odnosząc się z kolei do robót budowlanych opisanych w protokole kontroli stwierdził, że nie wiedział, że takie drobne prace wymagają zezwolenia albo zgłoszenia. Ponadto wyjaśnił, że w akcie notarialnym został wymieniony budynek mieszkalny i jeden budynek gospodarczy, bowiem obiekt znajdujący się przy budynku mieszkalnym stanowi wyłącznie wiatę. Odnosząc się do braku budynku garażu na mapach geodezyjnych skarżący wskazał, że nie przypomina sobie aby na działce prowadzone były jakiekolwiek geodezyjne prace ewidencyjne i podniósł, że geodetom również zdarzają się pomyłki. Na dowód istnienia spornego obiektu skarżący załączył fotografie, których wykonanie wskazuje na koniec lat 70, na których widać budynki stanowiące, według niego, przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy. Powołał się również na zmianę w wielkości uwidocznionego na jednej z fotografii drzewa, oraz na wiek osób znajdujących się na zdjęciach. Sam podział nieruchomości z 2007 r. był zdaniem skarżącego motywowany planami odsprzedaży nieruchomości utworzonej w jego wyniku skarżącemu. Nadto wskazał, że planuje złożyć wniosek o zasiedzenie 4m² działki nr [...]. Zwrócił również uwagę na okoliczność konfliktu jaki ma miejsce między skarżącymi a właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Skarżący wskazał, że sporny budynek stanowi pozostałość po niemieckich osadnikach. Utrzymując w mocy kwestionowane zażaleniem postanowienie PINB ‒ przywołanym na wstępie postanowieniem z 27.09.2023 r. ‒ DWINB wyjaśnił w uzasadnieniu, że w jego ocenie niewątpliwie pierwotnie w niniejszej sprawie istniały dwa budynki na co wskazuje m.in. mapa z podziału nieruchomości z 2007 r., na której wykazano obiekt garażowy jako zaznaczony symbolem geodezyjnym "g" oraz budynek gospodarczy obok tego budynku o takim samym symbolu, a obecnie jeden budynek garażowo-gospodarczy, który powstał z połączenia łącznikiem tychże dwóch budynków i stanowi jedną całość w kształcie litery "L" co ukazuje dokumentacja fotograficzna z kontroli przeprowadzonej w dniu 26.06.2023 r. DWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolno stojących: a/ parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat, o powierzchni zabudowy do 35 m² przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna wskazuje natomiast, że budynek gospodarczo-garażowy stanowi jedną spójną konstrukcję i posiada powierzchnię zabudowy ok. 61 m², zatem objęty jest koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Organ II instancji zaznaczył, że przedmiotowy obiekt w przeciągu wielu lat ulegał przebudowie. Jak sam wskazuje w swoim wystąpieniu skarżący zgodził się na podwyższenie frontu garażu o 53 cm, zmieniając tym samym nachylenie dachu na jego posesję, zmniejszył powierzchnię garażu o 2,5 m², co wiązało się z rozebraniem zewnętrznej ściany garażu (o powierzchni 4 m²) i wymurowaniu podobnej ściany wewnątrz garażu. Dlatego nie ulega wątpliwości, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. DWINB stwierdził, że roboty polegające m.in. na wymurowaniu ścian w miejscu rozebranych (ścian) obiektu nie można zakwalifikować jako np. remontu, ale jako odbudowę i rozbudowę wymagającą pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali, która w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisu art. 28 u.p.b. winna być oceniona w trybie przepisów art. 48 tej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że z punktu widzenia Prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy rozbudowa budynku następuje jako taka, która jest realizowana po raz pierwszy, czy rozbudowa nawiązuje do niegdyś istniejących rozwiązań. Jeżeli część budynku została niegdyś rozebrana, to ponowne wybudowanie tej dawniej rozebranej części wymaga dopełnienia warunków formalnych wynikających z ww. ustawy, tak jak każda inna rozbudowa. Wskazano, że w żadnym z omawianych rodzajów postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia prawa, w tym niedopełnienia określonych obowiązków, ani też wina lub stopień zawinienia samowolnego inwestora. Nawet najbardziej szczytne cele nie eliminują bezprawności działania podmiotu, który dopuścił się samowoli, a organ nie może brać pod uwagę takich czynników, jak sytuacja osobista i rodzinna strony, powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych czy szkód związanych z rozbiórką. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zgodnie z wolą ustawodawcy powinno doprowadzić do takiego stanu, że nie będą już istniały skutki samowoli budowlanej, co jest istotne dla dobra interesu publicznego. W takim kontekście stosowania przepisów prawa administracyjnego jako prawa publicznego całkowicie nieistotne są takie okoliczności, jak ewentualna wina lub brak winy sprawcy samowoli budowlanej albo też jego sytuacja majątkowa i rodzinna. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę czy też dokonania stosownego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego zobligowany treścią art. 48 u.p.b., obowiązany był wydać wskazane w nim postanowienie. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ II instancji wyjaśnił, że nie wpływają one na niniejsze rozstrzygnięcie. Ewentualny konflikt z sąsiadem, w żaden sposób nie wpływa na prowadzone przez organ postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. PINB także w sposób prawidłowy zastosował art. 48 ust. 1 u.p.b. i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, mimo ich zakończenia zatem zarzut ten uznał za bezzasadny. Także kwestia ewentualnego zniszczenia roślinności w obrębie spornego obiektu, na która wskazuje skarżący nie ma wpływu na prowadzane przez PINB postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane postanowienie DWINB wnieśli S. i A. C. W jej uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę załączonych do zażalenia oświadczeń świadków oraz fotografii przedstawiających aktualny i wcześniejszy stan nieruchomości, uznając, że cały budynek stanowi samowolę budowlaną. Wyjaśnił, że samowola nie ma miejsca nieprzerwanie, jak to zostało przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, a wyłącznie polega na kilku zmianach w budynku. Skarżący podnosi również, że budynkiem gospodarczym, o którym mowa w akcie notarialnym z 1995 r. jest właśnie sporny budynek, gdyż obiekt postanowiony przy budynku mieszkalnym nie jest budynkiem gospodarczym, a wiatą. Skarżący kwestionując mapy geodezyjne w oparciu, o które organ wydał rozstrzygnięcie, wskazał, że na jego nieruchomości nie były prowadzone żadne czynności geodezyjne od 1948 r. Dodatkowo podkreślono, że ze zdjęć załączonych do zażalenia wynika, że to nie skarżący połączyli 2 mniejsze budynki, a obiekt pozostaje w rozmiarze i kształcie niezmienionym od lat 70. Odnosząc się do przestawienia ściany o 2 m skarżący zaznaczyli, że nie wiedzieli o konieczności uzyskania zezwolenia, natomiast nie powinni zostać obciążeni kosztami legalizacji całego budynku. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazane wyżej regulacje, określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Podkreślić należy, że w ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją lub postanowieniem wówczas, gdy wiąże się to z negatywnymi dla niej skutkami, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie złożonej skargi. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegało postanowienie DWINB z 27.09.2023 r. (nr 893/2023), utrzymujące w mocy postanowienie PINB w G. z 07.08.2023 r. (nr 94/2023) wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie przez skarżących budynku garażowo-gospodarczego w G. na działce nr [...] (własność skarżących) i działce nr [...] (własność M. J. i M. J.(1), prowadzących wspólnie działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej P.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, stanowił art. 48 u.p.b. Zgodnie z jego treścią: "1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. 4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. 5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy". Wbrew zatem twierdzeniu skarżących, postanowienie o wstrzymaniu budowy może być wydane również w przypadku zakończenia budowy. Należy podzielić dalej stanowisko organu wojewódzkiego, że sporny obiekt, prawidłowo został zakwalifikowany jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b., którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jak wynika z ustaleń czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26.06.2023 r. r. oraz dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli, sporny obiekt posiada wszystkie wyżej wymienione cechy i pełni obecnie funkcję gospodarczo-garażową. Organy słusznie ustaliły, że sporny budynek był w różnych okresach budowany, a następnie przebudowywany bez wymaganych pozwoleń. Potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak wynika z najstarszej mapy jaką udało się pozyskać w sprawie, pochodzącej z roku 1984, na działce nr [...] znajdował się tylko jeden budynek gospodarczy, których był uwidoczniony przy budynku mieszkalnym. Stan ten potwierdza akt notarialny z 22.04.1995 r., na mocy którego skarżący nabyli własność działki nr [...]. W tym dokumencie nie wymienia się innych budynków gospodarczych, poza tym uwidocznionym w roku 1984. Pierwsze ujawnienie na dokumentach geodezyjnych spornego budynku jest datowane dopiero na 2007 r. Wówczas, na mapie z podziału nieruchomości, wykazano dwa odrębne budynki gospodarcze, które oznaczono symbolami geodezyjnymi "g". Obecny kształt jednego budynku na rzucie litery "L" został uwidoczniony na szkicu do protokołu kontroli z 26.06.2023 r. Uwzględniając powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że roboty budowlane przy omawianym obiekcie, to ciąg samowoli budowlanych prowadzonych na przestrzeni wielu lat. Wymienione roboty doprowadziły do powstania zupełnie nowego budynku. Przy czym zgodnie z oświadczeniem skarżącego, obecne parametry i kształt nadano budynkowi w latach 2013-2014 r. Wówczas zmniejszono powierzchnię budynku o około 2,5m² poprzez przestawienie ściany od strony działki nr [...] oraz podniesiono przód budynku (na około 1,0m) i zamontowano bramę dwuskrzydłową. Niewątpliwie, wskazane wyżej roboty, mieściły się w pojęciu budowy. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 u.p.b., ilekroć w ustawie jest mowa budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane, nie zawiera definicji rozbudowy, jednak można ją odnaleźć w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych, gdzie za rozbudowę uznaje się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wyrok NSA z 15.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14). W wyniku nadbudowy powstaje z kolei nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu i powierzchnia użytkowa. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wskazać jednocześnie należy, że skarżący nie przestawili dokumentacji dotyczącej ujawnionych w roku 2007 pierwotnie dwóch budynków a obecnie jednego budynku gospodarczo-garażowego. Również w wyniku przeprowadzonych przez organ I instancji poszukiwań nie odnaleziono dokumentacji tych budynków. Należy zatem stwierdzić, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do zaakceptowania twierdzeń skarżących na temat legalności prac związanych z ich powstaniem. Zwłaszcza nie znajdują potwierdzenia twierdzenia skarżących na temat poniemieckiego charakteru spornej zabudowy. Nie potwierdza tego w żaden sposób przedłożona przez nich dokumentacja fotograficzna. Tym samym organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością, opierając się na treści protokołu z 26.06.2023 r. oraz dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej. Tym samym nie naruszył zasad prawdy materialnej, ani swobodnej oceny dowodów (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie mamy zatem do czynienia z tzw. ciągiem samowoli budowlanej. W tym zakresie zebrany przez organy materiał dowodowy jest wystarczający do precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego związanego z kolejnymi robotami budowlanymi, których zresztą sami skarżących w części nie kwestionują. Dlatego w ustalonych okolicznościach sprawy należało przyjąć, że zakończenie budowy spornego obiektu nastąpiło po dniu wejście w życie ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994 r., tj. po dniu 1 stycznia 1995 r. Natomiast ostateczne parametry i kształt budynek osiągnął do roku 2014. Prawidłowo zatem organy zastosowały w niniejszej sprawie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z 16.12.2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, "samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z 31.01.1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2)". Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Realizacja prac związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Kierując się powyższym należało za prawidłowe uznać zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy art. 48 ust. 1 i 3 u.p.b., co tym samym oznacza, że organ uznał za możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do spornego obiektu garażowo-gospodarczego. Odnosząc się na koniec do wniosku dowodowego skargi należy wyjaśnić, że w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Akta administracyjne stanowią więc ex lege zasadniczą podstawę dowodową wyrokowania przed sądem administracyjnym, tak więc formułowanie w skardze wniosków w tym zakresie nie znajduje procesowego uzasadnienia. W tych warunkach, nie podzielając argumentów skargi, uznając jednocześnie zaskarżone postanowienie za prawidłowe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji.