II SA/Wr 694/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Sędziowie WSA Andrzej Cisek, Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi J. i J. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w oparciu o przepisy art. 104 kpa i art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. z późn. zm./ nakazał Pani A. W. – współwłaścicielce budynku położonego przy ul. B. [...] w L. Z. przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego wykonanych robót oraz opinii kominiarskiej potwierdzających stan techniczny przewodów kominowych. W dniu 20 czerwca 2005 r. organ ten wysłał do stron zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin w sprawie prowadzenia robót budowlanych w mieszkaniu Pani M. W. bez wymaganego pozwolenia na wykonanie w/w robót. W trakcie tych oględzin stwierdzono, że Pani A. W. wyburzyła ściankę działową z cegły grubości 12 cm i w zamian ustawiła ściankę kartonowogipsową na stelażu oraz wykonała nadproże z dwuteownika 14x2. W sprawie stanu technicznego kominów współwłaściciele powinni dostarczyć aktualną opinię kominiarską oraz określić sposób korzystania z przewodów kominiarskich. Dlatego w celu jednoznacznego ustalenia stanu technicznego wykonanych robót, konieczne jest przedstawienie ekspertyzy, której wyniki i zalecenia określą sposób usunięcia istniejących nieprawidłowości. Z decyzją tą nie zgodzili się J. i J. S., którzy wnieśli od niej odwołanie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Postanowieniem z dnia 13 października 2005 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że skarżona decyzja organu I instancji zawiera zarówno błędne pouczenie o możliwości wniesienia odwołania, jak również niewłaściwą nazwę aktu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazał, że czynności przewidziane w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego podejmowane w toku postępowania, polegające na nakazaniu dostarczenia ekspertyzy czy opinii, mają charakter dowodowy. Oznacza to, że akty administracyjne wydawane na podstawie tego przepisu powinny być w formie postanowienia, na które nie służy stronie zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji oraz w skardze do sądu administracyjnego. Z kolei użycie niewłaściwej nazwy aktu administracyjnego nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność zażalenia /odwołania/ może wynikać z przyczyn różnego charakteru. Obejmuje ono przypadki zarówno braku przedmiotu zaskarżenia jak i przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji – tak jak w niniejszej sprawie. Dlatego wobec wyłączenia możliwości zaskarżenia w toku instancji decyzji organu I instancji – należało stwierdzić na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność wniesionego odwołania. Skargę na to postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący J. i J. S. za pośrednictwem swego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i rozpatrzenie sprawy merytorycznie. Skarżący zarzucili naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego /art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 123 kpa/. Skarżący wprawdzie zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie kwestionują co do meritum zasadności nałożonego obowiązku, jednakże podnoszą, że nie wiedzą, jak ten obowiązek wykonać, który jest jeszcze kosztowny. Strona została pozbawiona prawa do dwu instancji i szybkiej kontroli merytorycznej przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia administracyjnych przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /lit. b/ i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, do takiego naruszenia nie doszło. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ I instancji wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych i remontowych bez wymaganego pozwolenia i postępowanie to nie zostało merytorycznie zakończone ani umorzone. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że czynności przewidziane w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r., na którym oparł swoje rozstrzygniecie organ I instancji, podejmowane w toku postępowania, polegające na nakazaniu dostarczenia ekspertyzy czy opinii, mają charakter dowodowy /wyrok NSA z 14.10.1999r. sygn. akt IV SA 1622/97 – Lex nr 47838 oraz wyrok NSA z 30.04.1999r. sygn. akt IV SA 167/97 – Lex nr 47197/. Oznacza to, że akty administracyjne wydawane na podstawie tego przepisu powinny mieć formę postanowienia, na które nie służy stronie zażalenie, a strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji oraz w skardze na decyzję organu II instancji. Zgodnie bowiem z art. 123 kpa, w toku postępowania administracyjnego organ wydaje postanowienia. Dotyczą one bowiem poszczególnych kwestii, wynikających w toku postępowania /por. WSA w Warszawie z 9.09.2004r. sygn. akt IV SA 1822/03 – Lex nr 160629. Niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 kpa może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną /por. wyrok NSA z 16.11.2000r. sygn. akt V SA 235/00 – Lex nr 81351/. Z tych też powodów uznając skarżone postanowienie za zgodne z prawem – Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.