II SA/Wr 694/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), , Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2009 przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 1 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzją Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 19 maja 2008 r. (Nr [...]), ustalono na rzecz Z. C. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wiaty garażowej, przewidzianej do realizacji we Wrocławiu, przy ul. P. [...], na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-38, obręb G.. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności z dniem 18 czerwca 2008 r. W dniu 14 lipca 2008 r. B. J. wniosła za pośrednictwem Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. pismo zatytułowane ,,Odwołanie". W piśmie tym zarzuciła organowi pierwszej instancji pominięcie jej jako strony postępowania, a tym samym pozbawienie ustawowych uprawnień przysługujących podmiotowi legitymującemu się posiadaniem statusu strony w toczącym się postępowaniu. W ocenie odwołującej się, konsekwencją naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad postępowania administracyjnego przy ustalaniu stron postępowania i pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym praw lub obowiązków, powinno być stwierdzenie nieistnienia podjętej decyzji. Natomiast odnosząc się do podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, odwołująca wskazała, że planowana przez Z. C. wiata garażowa posadowiona będzie w niewielkiej odległości od jej mieszkania, na wysokości wejścia do domu, co powodować może negatywny wpływ na warunki zamieszkania z uwagi na wydzielające się spaliny samochodowe i zanieczyszczone powietrze a także hałas. Niewłaściwość lokalizacji wiaty garażowej polegać również miała na tym, że skierowany w stronę nieruchomości odwołującej spadek dachu powodować będzie spływ wody i ścieków na jej posesję. Kwestionując dokonane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie odwołująca wskazała też na warunki, których spełnienie może w ostateczności umożliwić uzyskanie aprobaty dla planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 1 października 2008 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po zapoznaniu się z odwołaniem B. J. od decyzji Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 19 maja 2008 r. (Nr [...]), ustalającej na rzecz Z. C. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wiaty garażowej, przewidzianej do realizacji we W., przy ul. P. [...] na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-38 obręb G., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy uzasadniając treść dokonanego rozstrzygnięcia wskazał, że w żadnym stopniu nie kwestionowało legitymacji B. J. do czynnego uczestnictwa w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu. W pełni podzieliło stanowisko B. J., sprowadzające się do twierdzenia, że w tym postępowaniu powinna uczestniczyć jako strona postępowania ze wszelkimi konsekwencjami wynikającymi z takiego właśnie statusu. Powinna zatem być informowana o wszczęciu tego postępowania, możliwości zapoznania się z zebranym w toku tego postępowania materiałem dowodowym i możliwości wypowiadania się co do zebranych dowodów, czy zgłoszonych żądań dotyczących prowadzonego postępowania. Powinna również zostać poinformowana o treści dokonanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia poprzez jego doręczenie w sposób przewidziany przepisami Kodeksu. W ocenienie organu odwoławczego naruszenie przez organ pierwszej instancji zasad postępowania administracyjnego przy ustalaniu stron postępowania i pozbawienie ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym ich praw lub obowiązków, nie mogło, tak jak oczekiwała odwołująca, prowadzić do twierdzenia o nieistnieniu skarżonej decyzji. Organ odwoławczy podejmując rozstrzygniecie o niedopuszczalności wniesionego przez odwołującą odwołania wskazało, że musiało uwzględnić fakt, iż kwestionowana decyzja była w momencie składania odwołania, decyzją ostateczną. Decyzję tą doręczono inwestorowi, a ten się od niej nie odwołał. Organ wyjaśnił, że dla skuteczności tego doręczenia oraz konsekwencji prawnych tej czynności materialno - technicznej nie ma znaczenia fakt pominięcia w tym postępowaniu administracyjnym innych stron tego postępowania. Zatem posiadanie przez tę decyzję takiego właśnie statusu oznacza, a wynika to wprost z art. 16 § 1 Kpa, że jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania w sprawie zakończonej taką decyzją może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Z tych też powodów od legitymującej się już taką kwalifikacją procesową na forum administracyjnym decyzji, nie służy odwołanie. Ten rodzaj środka prawnego przewidziany jest wyłącznie dla decyzji wydanych w pierwszej instancji i to w ściśle określonym 14 - dniowym terminie. Wobec powyższego, fakt wniesienia odwołania poza terminem na złożenie odwołania, jaki przysługiwał stronom biorącym udział w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym rozpatrywanej sprawy, uniemożliwił organowi odwoławczemu merytorycznie odniesienie się do podniesionych w nim zarzutów, co skutkowało wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania wskazał jednocześnie, że pozbawienie odwołującej możliwości odwołania się od decyzji lokalizacyjnej, nie oznacza pozbawienia możliwości wykorzystywania innych środków prawnych dla ochrony swoich interesów. W szczególności wskazano na przepisy zawarte w art. 145 Kpa dopuszczające, pod pewnymi warunkami, możliwość wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a zatem taką od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Składając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na to rozstrzygniecie, skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu błędną interpretację obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że dowiedziała się o prowadzonym postępowaniu dopiero po jego zakończeniu i jak tylko powzięła wiadomość o istnieniu decyzji lokalizacyjnej, złożyła w dniu 14 lipca 2008 r. odwołanie, będąc w błędnym przekonaniu (zgodnie z informacją znajdującą się na decyzji), że taka forma zaskarżenia aktu jej przysługuje. Ponadto w jej ocenie, skoro bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to pierwszoinstancyjna decyzja jest decyzją nieistniejącą. Z tych też powodów organ odwoławczy nie mógł stwierdzić niedopuszczalności odwołania od takiej decyzji. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji skarżąca, poza wcześniej podnoszonymi zarzutami, wskazała, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie odzwierciedla w pełni stanu rzeczywistego albowiem w projekcie wiaty garażowej, dla której organ pierwszej instancji określił na rzecz Z. C. warunki zabudowy, nie został uwzględniony należący do niej ganek. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty kończące postępowanie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Z takim postanowieniem kończącym postępowanie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skarżąca zaskarżyła do Sądu wydane na podstawie art. 134 kpa ostateczne postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem podjęte w sprawie postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono przepisy procedury administracyjnej, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca dowiedziała się o postępowaniu po jego zakończeniu. Gdy tylko powzięła wiadomość o istnieniu takiej decyzji, w dniu 14 lipca 2008 r. złożyła odwołanie do SKO, będąc w błędnym przekonaniu (zgodnie z informacją znajdującą się na decyzji), że taka forma zaskarżenia aktu jej przysługuje. Na ocenę Sądu dotyczącą prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego wpłynęła okoliczność braku dokonania przez organ ustaleń co do charakteru wniesionego przez skarżącą środka zaskarżenia. Organ odwoławczy pominął szereg istotnych okoliczności, które powinny nasuwać wątpliwości co do tego czy pismo skarżącej z dnia 14 lipca 2008 r. należało zakwalifikować, jako odwołanie od decyzji. Już bowiem pobieżna analiza treści tego pisma, gdzie nazwę środka zaskarżenia tj, ,,Odwołanie" dopisano pismem ręcznym wskazywać mogło, że skarżąca działała, tak jak później wskazuje w skardze, ,,w błędnym przekonaniu (zgodnie z informacją znajdującą się na decyzji), że taka forma zaskarżenia aktu jej przysługuje". Ponadto skarżąca dowiedziała się o prowadzonym postępowaniu po jego zakończeniu. Nie była bowiem traktowana przez organ I instancji jako strona postępowania. W momencie powzięcia wiadomości o istnieniu wydanej decyzji w sprawie, skarżąca pismem z dnia 14 lipca 2008 r. złożyła ,,Odwołanie". Natomiast organ odwoławczy, nie rozważając wszechstronnie tych okoliczności, które w ocenie Sądu wywołują uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistej woli odwołującej, w sposób samodzielny dokonał kwalifikacji pisma w kierunku niekorzystnym dla strony. Takie działanie nie może spotkać się z akceptacją Sądu. Organ odwoławczy, któremu przedstawiono pismo skarżącej, powinien zatem wyjaśnić jej rzeczywiste intencje, jednocześnie przedstawiając informację prawną dotyczącą możliwych konsekwencji podejmowanych działań, i dopiero wówczas, w razie potwierdzenia, że wniesione przez nią pismo jest odwołaniem powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 kpa, zaś w razie oświadczenia, że intencją odwołującej było wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania, winien zgodnie z treścią art. 150 § 2 kpa nadać pismu odpowiedni bieg. Treść pisma zdaje się świadczyć o tym, że skarżąca po uzyskaniu informacji o wydaniu decyzji, kierując się zawartym pouczeniu o przysługującym środku zaskarżenia jakim jest odwołanie, uznała, że jest to właściwy środek zaskarżenia wobec decyzji, która nie został jej doręczona i stała się ostateczna. Jednocześnie dalsza treść pisma świadczy dowodnie, że wolą skarżącej było usuniecie stanu niezgodności z prawem polegającego na pobawieniu jej prawa do czynnego uczestnictwa postępowaniu w charakterze strony. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie właściwych intencji skarżącej, a nie przyjmowanie a priori, że w wywiedziony przez nią środek zaskarżenia jest odwołaniem. W procedurze administracyjnej nie można mówić o domniemaniu odwoławczego charakteru środków zaskarżenia. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie jego tytułu. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Strona postępowania administracyjnego nie ma bowiem oczywiście obowiązku powołania się na jakiekolwiek przepisy, zaś to organy administracji z mocy art. 9 k.p.a. mają obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić mają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. (zob. wyrok NSA z 2001.12.05, IISA/Gd 315/00, LEX nr 76101, wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., ISA 367/90; ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47, wyrok NSA z 2002.04.04, ISA 2188/00, LEX nr 81741). W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ obwiązany był zatem do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą skarżącej, od której pochodzi. Postępowaniu temu winno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie, tak jak w rozpoznawanej sprawie, rozstrzygniecie zostaje podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Nie będzie uznanym za wypełnienie wskazanych obowiązków jedynie poinformowanie skarżącej, że pozbawienie jej możliwości odwołania się od decyzji lokalizacyjnej, nie oznacza pozbawienia możliwości wykorzystywania innych środków prawnych dla ochrony swoich interesów, a w szczególności możliwości skorzystania ze wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Reasumując, wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania zaskarżona decyzja musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego (art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a.). Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tejże ustawy.