II SA/Wr 695/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.R. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 24 września 2014 r. P.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na nierzetelne, stronnicze i naruszające jego interes postępowanie Urzędu Gminy L. w sprawie dzierżawy fragmentu działki oznaczonej geodezyjnie nr 152/17 położonej w Ch.Ś. przy ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta L. wniósł o jej odrzucenie jako bezzasadnej. Zarządzeniem z dnia 13 października 2014 r. wezwano skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczania wezwania braków formalnych skargi przez precyzyjne oznaczenie organu, którego działalność lub bezczynność skarga dotycz oraz wskazanie, co jest przedmiotem skargi. Skarżący pomimo odebrania powyższego wezwania w dniu 27 marca 2014 r., nie wykonał jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowo-administracyjnego, bowiem obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie przede wszystkim dopuszczalności skargi. Zakres kognicji sądu administracyjnego został unormowany w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej w p.p.s.a.). W myśl art. 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanego mu imperium. Natomiast skarga wniesiona w sprawie wykraczającej poza zakres przedmiotowy, określony przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalna i polegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskował o przedłużenie umowy dzierżawy nieruchomości. Podkreślić zatem należy, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), z wyjątkiem przypadków opisanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym niemającym zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych przepisów organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. W niniejszej sprawie organem tym jest Burmistrz Miasta L. (art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. Dalej przepis ten stanowi, że w szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Natomiast zawarcie umowy między innymi dzierżawy nieruchomości będącej własnością gminy następuje w drodze bezprzetargowej albo w drodze przetargu (w przypadkach o których mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednak dopiero po ustaleniu osoby dzierżawcy nieruchomości w wyżej wymienionym trybie zainteresowane strony zawierają umowę cywilnoprawną. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że decyzja o ewentualnym zawarciu umowy dzierżawy, w szczególności o złożeniu stosownego oświadczenia woli, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich, a rozporządzenie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnej. Przesądza to, że zawarcie albo odmowa zawarcia umowy dzierżawy nie może nastąpić w drodze aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym ani też w wyniku innych czynności z zakresu administracji publicznej, nie ma tu bowiem miejsca na władcze działanie administracji publicznej, określające wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki stron. W tym miejscu podkreślić należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w kodeksie cywilnym. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie wynikających z kodeksu cywilnego fundamentalnych zasad swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. Ograniczenia te, dokonywane na przykład poprzez procedurę przetargową, nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter (tak też WSA w Gliwicach w postanowieniu z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 978/13). Po rozważeniu zatem wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, z uwagi na cywilnoprawny charakter roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy, należało stwierdzić, że Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny działań podjętych przez Burmistrza Miasta L.. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.