II SA/Wr 695/17

Dnia 22 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Le. na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 1 ust. 1, § 2, § 4 ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 19 ust. 1 we fragmencie "jest odpłatne", ust. 3, ust. 4, § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Prokurator zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]) w części obejmującej § 1 ust. 1, § 4 ust. 2, 3 i 4, § 19 ust. 1 we fragmencie "jest odpłatne" i ust. 3 i 4 oraz § 22 ust. 2, zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 2 pkt 4, art. 6 ust. 2 i 4, art. 15 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 328 – w dacie podejmowania uchwały Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 474). Rozwinięcie zarzutów nastąpiło w obszernym uzasadnieniu skargi, zawierającym argumentację prawną czerpaną z licznego orzecznictwa sądów administracyjnych i treści rozstrzygnięć nadzorczych omówionych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podzielił w całości argumentację skarżącego i przyłączył się do wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów uchwały. Na rozprawie skarżący zarzucił dodatkowo nieważność przepisu § 2 uchwały, którego treścią było rozwinięcie regulacji zawartej w § 1 ust. 1, zatem oba te przepisy w taki sam sposób naruszyły ustawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwały w sprawie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków uchwalane są na podstawie art. 19 powołanej ustawy jako akt prawa miejscowego, wskutek czego spełniać powinny kryterium zgodności z prawem ustanowione w przepisach art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) w powiązaniu z art. 2 i art. 7 Konstytucji (mając ponadto na uwadze art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 171 ust. 1 Konstytucji) oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). W przypadku tego akurat aktu spełnienie tego kryterium jest nadzwyczaj trudne i to niejednokrotnie z przyczyn nie zawsze zależnych od organu uchwałodawczego. Przyczyny tego stanu rzeczy objaśniają komentarze i orzecznictwo sądowe (patrz K. Ubysz w Komentarzu do art. 19 u.z.z.w. na końcu oraz J. Rotko w Komentarzu do tego przepisu, szczególnie część 2), w których wskazano na niepewność odnośnie zakresu nakazanych ustawowo treści do zamieszczenia w regulaminie oraz trudności w przestrzeganiu zakazu przenoszenia do aktu prawa miejscowego treści już uregulowanych odrębnie, szczególnie w ustawach lub rozporządzeniach wykonawczych. Źródłem tych kłopotów jest niejasny stan prawny, niepowodzenie w ustaleniu regulaminu wzorcowego, trudność w rozgraniczeniu materii przynależnej do unormowania w regulaminie i warunków z zakresu materii umownej (art. 6 i art. 15 ustawy), skoro również regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług (brzmienie art. 19 ust. 2 ustawy), w tym szczegółowe warunki zawierania umów (akty występujące w obrocie cywilnoprawnym i gospodarczym). W nauce prawa (J. Rotko op. cit.) grupuje się naruszenia prawa stwierdzane w regulaminach w takie zagadnienia jak 1. niewyczerpanie delegacji ustawowej (w tym odesłania do regulacji umownych), 2. modyfikacje rozwiązań ustawowych (w tym poprzez subdelegacje do aktów indywidualnych), 3. inne postacie przekroczenia granic upoważnienia ustawowego (niż modyfikacje), 4. powielanie przepisów ustawy. Jak trafnie zarzucił skarżący, jedną z cech aktu prawa miejscowego jest jego abstrakcyjność, wyrażająca się w zakazie adresowania tego aktu normatywnego do konkretnego przedsiębiorcy (o ile nawet każdy z indywidualnych przedsiębiorstw opracowuje projekt regulaminu – art. 17 ust. 1 pkt 9 ustawy). Tymczasem zaskarżony § 1 ust. 1 i § 2 uchwały adresuje regulamin do oznaczonego konkretnie przedsiębiorstwa, co stanowi o sprzeczności tego przepisu z prawem i to w stopniu istotnym (art. 91 ust. 1 u.s.g. i brak podstaw do stosowania ust. 4 art. 91 u.s.g.). Taki pogląd prawny jest wyrażany jednolicie (powołane w skardze wyroki II SA/Wr 745/06, II SA/Gl 149/13 i II SA/Go 304/06, ponadto powołane Komentarze i zawarte w nich orzecznictwo). Przepisy § 4 ust. 2, 3 i 4 uchwały zamieszczone w rozdziale określającym minimalny poziom usług, zawierają jedynie odesłanie do wymienionych tam rozporządzeń, co nie wypełnia zakresu upoważnienia ustawowego (tak samo wyroki II SA/Go 304/06, II SA/Op 683/06 i cyt. Komentarze). W przepisie § 19 uchwały regulującym warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy) wskazano, że jest ono odpłatne (ust. 1), podano sposób ustalenia kwoty należności (ust. 3) oraz ograniczono krąg uprawnionych do osób mających tytuł prawny do nieruchomości. Jak trafnie zarzucił skarżący, ustalenie odpłatności pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego i wkracza w materię unormowaną w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy (tak też w wyrokach IV SA/Po 87/13 i 587/12, II SA/Kr 863/12, II SA/Rz 298/14, II SA/Ke 449/10 powołanych w skardze). Natomiast ograniczenie kręgu uprawnionych narusza art. 6 ust. 2 i 4 ustawy. Trafnie w końcu wskazał skarżący, że przepis § 22 ust. 2 uchwały wprowadza dodatkowe przesłanki zawarcia umowy, nieprzewidziane w art. 6 ust. 2 ustawy, sformułowane przy tym w sposób niejasny ("umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta m.in. w przypadkach związanych z budową sieci lub ich finansowaniem przez składającego wniosek o przyłączenie – w takim przypadku umowa powinna określać koszty związane z realizacją takiego przedsięwzięcia, zasady i sposób rozliczeń oraz wymaganą dokumentację"). Nieważność takiego unormowania stwierdzona została w wyroku II OSK 1309/07, można dodać, że niejasność przepisu narusza zasady stanowienia prawa wynikające z art. 2 Konstytucji RP. Z tych wszystkich względów skarga oraz zgodne stanowisko stron zasługiwały na uwzględnienie, o czym orzekł Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369)