II SA/Wr 697/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku gospodarczego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 250 zł /dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym od poniesienia których skarżąca nie była zwolniona. Decyzją z dnia 10 czerwca 2005 r. Nr [...] /sprostowaną postanowieniem z dnia 29 lipca 2005 r. Nr [...]/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał K. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. G. [...] w J. /działka nr [...]/, której przeznaczenie samowolnie zmieniono na sklep spożywczy. W osnowie decyzji powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowił, że wykonanie nałożonego obowiązku stanie się wymagalne z dniem, z którym decyzja uzyska walor ostateczności, a jego niewykonanie skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając swoje orzeczenie organ wyjaśnił, że postanowieniem nr [...] z dnia 22.03.2005 r. o znaku: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wstrzymał użytkowanie sklepu spożywczego, zlokalizowanego w budynku przy ul. G. [...] w J. (działka nr [...]) i nałożył na Panią K. M., zam. ul. G. [...] w J. obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w pkt. 1÷5 przedmiotowego postanowienia, określając termin ich przedłożenia do dnia 30.06.2005r. W dniu 14.06.2005 r. Urząd Gminy W. pismem o znaku: [...] powiadomił tut. Organ Nadzoru Budowlanego, iż w sklepie nadal prowadzona jest działalność handlowa, tzn. że Pani K. M. nie wstrzymała użytkowania sklepu spożywczego. Biorąc za podstawę art. 71 a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, mówiący iż w przypadku dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania - właściwy organ w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał jak we wstępie. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakwestionowała K. M. poprzez odwołanie, w którym zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odstąpienie od nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazała na spełnienie warunków postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 22 marca 2005 r. Nr [...] dotyczących opracowania dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania zaistniałego stanu. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 września 2005 r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający przedstawił stan faktyczny sprawy i opisał podjęte dotychczas czynności orzecznicze, a następnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że przeznaczając pomieszczenie gospodarcze w części budynku mieszkalno-gospodarczego na sklep spożywczy, zmieniono jego funkcję w sposób odpowiadający zakresowi art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno -budowlanej, a nie spełnienie tego wymogu powoduje dla inwestora określone konsekwencje. Zgodnie z art.: 71 a cyt. ustawy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art.: 71 ust. 2. Jednakże w przypadku dalszego użytkowania obiektu lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że pomimo nałożonego w/w postanowieniem nakazu sporne pomieszczenie w dacie obowiązywania nakazu było użytkowane jako sklep spożywczy. Powyższy fakt został potwierdzony urzędowym dokumentem wystawionym przez Wójta Gminy W. z dnia 14 czerwca 2005 znak [...]. O powyższym fakcie poinformowała również Pani B. S., na wniosek której zostało wszczęte niniejsze postępowanie. Wobec jednoznaczności okoliczności sprawy oraz precyzyjnej sankcji określonej w przepisie art.: 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji był zobligowany do wydania zapadłego rozstrzygnięcia. Z tego też względu argumenty Skarżącej muszą pozostać bez wpływu na dyskryminowaną decyzję. Działając zgodnie z ustawowo określonymi kompetencjami, organ II instancji, w toku ponownego rozstrzygnięcia sprawy stwierdza, iż zaskarżona decyzja jest zgodna przepisami prawa materialnego i proceduralnego, a wniesione odwołanie nie może zatem stanowić podstawy do jej zmiany bądź uchylenia. Na opisaną powyżej decyzję wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego wniesiona została przez K. M. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi K. M. zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła, że orzekając w sprawie po uprzednim uznaniu, że zmieniła dotychczasową funkcję obiektu przeznaczając pomieszczenie gospodarcze w części budynku mieszkalno-gospodarczego na sklep, nie dokonując zgłoszenia właściwemu organowi administracyjnemu, organy nie zbadały jakie było w istocie wykorzystanie tej części budynku i czy faktycznie zmieniono jej funkcję. Skarżąca wskazała ponadto, iż od początku podnosiła, że wcześniej pomieszczenie to było wykorzystywane na działalność handlową, a jego funkcja nie została zmieniona. Nie były też dokonywane jakiekolwiek zmiany konstrukcyjno-budowlane. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i powtórzył swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w świetle obowiązującej ustawy – Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Ponadto postanowieniem z dnia 15 grudnia 2005 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując w podstawie prawnej orzeczenia przepis art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, uwzględniając wniosek zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji. W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim uwzględnić to, że dotyczy ona – zgodnie z oznaczeniem przyjętym przez organy orzekające – zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia. Jest zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, co sprawia, że podlega pełnemu rygorowi formalnemu ustanowionemu przez tę ustawę. Zważyć też należy, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, dokonywanej przez organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. Ponadto stosowane przepisy obligują te organy do podejmowania pewnych czynności dla zapewnienia właściwej ochrony interesów podmiotu, którego te czynności dotyczą. Przyjmując bezwzględną legalność i staranność organu jako zasady działania w postępowaniu administracyjnymi, ustawodawca zapewne uwzględnił to, że może ono zakończyć się orzeczeniem o obowiązku zawierającym w sobie znaczną dolegliwość dla adresata – strony postępowania. Postępowanie w takiej sprawie wszczynane jest zazwyczaj z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu, innego niż potencjalny adresat rozstrzygnięcia. Taka sytuacja – odpowiadająca sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie – obliguje właściwy organ do zastosowania się do nakazu określonego w przepisie art. 61 § 4 kpa i zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie takie powinno jednocześnie w sposób konkretny określać przedmiot sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że powiatowy organ nadzoru budowlanego nie zastosował się do tego wymogu, naruszając prawo. Nie można bowiem uznać, że obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 61 § 4 kpa czyni zadość zawiadomienie o przeprowadzeniu wizji – oględzin z dnia 10 listopada 2004r. skierowane do określonych podmiotów na podstawie art. 85 § 1 i § 2 kpa. Dokonując oceny prawidłowości formalnej działań organów właściwych w sprawie Sąd zwrócił też uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia stronom postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 22 marca 2005 r. Nr [...] wstrzymującego użytkowanie przedmiotowego sklepu i nakładającego określone obowiązki na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 2 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Pozwala to poddać w wątpliwość wywołanie skutku wynikającego z treści art. 109 kpa, którym jest wprowadzenie tego aktu do obrotu prawnego. Zdaniem Sądu z samego faktu zastosowania się – choćby w części – do treści orzeczenia jego adresata nie można domniemywać zaistnienia faktu, o którym mowa w art. 109 kpa. Zważyć ponadto należy, że w doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa. Z akt sprawy wynika, że czynności organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie nie zostały dokonane w sposób prawidłowy. Postępowanie wyjaśniające odnoszące się do istotnych w sprawie okoliczności ograniczone zostało do sporządzenia w dniu 22 listopada 2004r. protokołu oględzin "adaptacji piwnicy w budynku gospodarczym na sklep spożywczy zlokalizowanego w J. przy ul. G. [...] /działka nr [...]/...", z którego wynika, że prace adaptacyjne wykonane zostały w czerwcu 2004 r. i polegały na pomalowaniu pomieszczenia, położeniu glazury i doprowadzeniu wody. Zapisy protokołu stwierdzają również, że inwestor nie dysponuje pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia i nie była świadoma konieczności jego uzyskania. Istotne również jest, że do wymogów dyktowanych zasadą praworządności należy obowiązek organu administracji publicznej wykazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podjętego w sprawie działania na podstawie prawa. Realizując ten obowiązek organ powinien – zgodnie z art. 107 § 3 kpa wskazać motywy kolejno podejmowanych w sprawie czynności procesowych, przedstawić swoje racje decyzyjne i wyjaśnić legalność zastosowania w sprawie konkretnego przepisu prawa materialnego /lub procesowego/. Odnosząc ustawowy wymóg legalnego działania organu administracji publicznej w aspekcie powyżej wskazanym do okoliczności niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym przyjęły za podstawę materialnoprawną swoich orzeczeń przepis art. 71 a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Pozostaje on w bezpośrednim związku z przepisem art. 71 tej ustawy, który w ust. 1 stanowi, że: "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń". Mimo tak określonych warunków prawnych organy orzekające w sprawie nie ustaliły ani nie odniosły się w uzasadnieniu do żadnej z okoliczności uwzględnionych w przywołanym powyżej przepisie. Organy działające w sprawie w postępowaniu instancyjnym nie ustaliły jakie było uprzednio przeznaczenie części budynku wykorzystywanego obecnie przez K. M. na działalność handlową /sklep spożywczy/, ani w jakim celu była ona budowana. Poza ustaleniami organów orzekających powstały także kwestie wskazane w drugiej z przykładowo opisanych przez ustawodawcę /w pkt 2/ sytuacji dotyczącej zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarncyh, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Z tych względów należało uznać, że organy nie wyjaśniły zasadniczych w sprawie kwestii, mianowicie tego czy prace dokonane przez K. M. w części budynku zlokalizowanego przy ul. G. [...] w J. spowodowały zmianę jej sposobu użytkowania i na czym ta zmiana polegała. W ocenie Sądu treść art. 71 a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzednio powoływanej, wskazuje, że takie okoliczności powinny być ustalone przez właściwy organ przed wydaniem postanowienia w trybie tego przepisu. Stan faktyczny istniejący w rozpoznawanej sprawie nie pozwala zaakceptować twierdzenia organu odwoławczego, uznającego, że w sprawie nie budzi wątpliwości fakt zmiany funkcji części budynku mieszkalno-gospodarczego "w sposób odpowiadający zakresowi art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane". Z względów powyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego samego aktu, stanowiącego, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić ocenę Sądu przedstawioną w uzasadnieniu wyroku, przeprowadzić postępowanie w sprawie zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego i podjąć rozstrzygnięcie stosowne do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych.