II SA/Wr 697/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W M T na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku ze zbyciem nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 8 lutego 2011 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W z dnia 1 czerwca 2007 r. zmieniającej decyzję ostateczną z dnia 10 lipca 2006 r. ustalającą skarżącemu opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w części dotyczącej wysokości opłaty. W decyzji z 2006 r. wydanej na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. ustalono opłatę w wysokości 1.567.290,90 zł i wyznaczono obowiązek jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty zbycia nieruchomości oraz wskazano, że opłata może zostać zmieniona w przypadku zmiany wartości nieruchomości w dniu jej zbycia. Plan miejscowy uchwalony w dniu 15 stycznia 2004 r. ustalił stawkę procentową opłaty jednorazowej w wysokości 30%. Decyzja zmieniająca wydana została na wniosek skarżącego, w oparciu o dołączony przez niego nowy operat szacunkowy, na podstawie art. 154 k.p.a. Wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji skarżący zarzucił, że w operacie szacunkowym przyjęto wzrost wartości nieruchomości według daty sporządzenia operatu. W taki sposób obliczony wzrost uwzględnia nie tylko samą zmianę przeznaczenia nieruchomości, ale ponadto wzrost cen rynkowych. Zmiana wartości powinna zostać wyliczona na dzień 15 stycznia 2004 r. Organ nie powinien ponadto stosować § 50 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej (art. 159 u.g.n. obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), skoro regulowało kwestie z zakresu u.p.z.p, a ponadto w § 50 dokonało niedozwolonej zmiany art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Według ustawy wysokość opłaty jednorazowej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, co nie oznacza, że według cen z daty zbycia nieruchomości. Istotny jest jedynie dzień zmiany planu miejscowego, co wynika z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Odmienna interpretacja art. 37 ust. 1 ustawy byłaby niezgodna z art. 32 Konstytucji. Organ orzekający powinien ponadto stosować Ordynację podatkową. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ na wstępnie omówił pojęcie ,,rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kolejno omówił przesłanki prawne i sposób ustalania opłaty jednorazowej. W ocenie organu nie nastąpiło w tym zakresie rażące naruszenie prawa. Wzrost wartości nieruchomości i wysokość opłaty jednorazowej ustalone zostały w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego (art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w związku z art. 149 i nast. u.g.n.). Operat uwzględnił stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego (dzień 21 kwietnia 2004 r.) oraz jej wartość na dzień sporządzenia operatu tj. 28 maja 2007 r. Było to zgodne z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten nakazuje określić wartość nieruchomości według cen rynkowych z daty jej sprzedaży. Wówczas konkretyzuje się korzyść majątkowa zbywcy. Nie narusza to konstytucyjnej zasady równości. Przepis § 50 ust. 2 rozporządzenia nie modyfikuje więc ustawy. Wobec braku zbycia nieruchomości, uzasadnione było przyjęcie rozmiaru wzrostu wartości z daty orzekania, czyli według treści aktualnego operatu szacunkowego. Według organu zarówno według poprzednio obowiązującego planu miejscowego z 1988 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. jak i według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, przeznaczona była ona pod uprawy polowe. Według nowego planu nieruchomość uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi, zieleń i komunikację. Organ zauważył, że do ustalania opłaty jednorazowej nie stosuje się Ordynacji podatkowej. Organ wskazał, że badaną decyzję z 2007 r. błędnie oparto na art. 154 k.p.a., gdy prawidłową jej podstawą powinien być art. 155 k.p.a. Nie oznaczało to jednak rażącego naruszenia prawa. Nie zachodziły ponadto inne przesłanki nieważności decyzji. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 80 i 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o niekonstytucyjny przepis rozporządzenia, oraz naruszenie art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez uznanie, że wysokość opłaty jednorazowej uzależniona jest od wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, nie jest zaś związana wyłącznie ze zmianą planu miejscowego. Przy wydaniu decyzji z 2007 r. rażąco naruszono prawo, bowiem wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany wyłącznie w związku z uchwaleniem planu miejscowego, nie zaś ponadto w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości po uchwaleniu planu. Istotna jest różnica wartości nieruchomości przed dniem 15 stycznia 2004 r. i bezpośrednio po tej dacie. Odmiennie reguluje te kwestie niekonstytucyjny § 50 rozporządzenia. Zbieżna z tym przepisem wykładnia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jest sprzeczna z zasadą równości wobec stron. Ustawodawca nie regulował tego wyraźnie, jak w art. 98a u.g.n. Skarżący nadal twierdził, że do ustalania opłaty powinna być stosowana Ordynacja podatkowa (art. 210 tej ustawy). Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na wstępie organ wyjaśnił istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i scharakteryzował ustawowe podstawy nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Zdaniem organu w postępowaniu tym nie dokonuje się oceny merytorycznej sprawy administracyjnej, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz zbadania istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. W pierwszej decyzji organu przedstawiono trafną ocenę prawną odnośnie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz odniesiono się do wszystkich zarzutów skarżącego. W postępowaniu merytorycznym należało stosować k.p.a., a nie Ordynację podatkową. Wymagał rozważenia problem stosowania do decyzji ustalającej opłatę jednorazową trybu zmiany z art. 154 k.p.a. Związany charakter decyzji stanowi o niedopuszczalności jej zmiany na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Jednak przepisy te nie rozróżniają decyzji poddanych tym trybom. Wykluczenie decyzji związanych wymaga wykładni. Błąd w wykładni nie oznacza rażącego naruszenia prawa. Kwestii daty, na którą należy określać wartość nieruchomości, nie reguluje w sposób wyraźny art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p. W tej kwestii możliwa jest rozmaita wykładnia. Nie ma jednak miejsca na jej dokonywanie w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto gdyby nawet teoretycznie uznać, że wykładnia nawiązująca do § 50 ust. 2 rozporządzenia była nieprawidłowa, nawet w stopniu rażącym, to przecież przepisy art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy i § 50 rozporządzenia nie miały zastosowania w sprawie ustalenia opłaty w nin. sprawie. Decyzja wydana została nie w następstwie zbycia nieruchomości, lecz na wniosek właściciela (art. 37 ust. 7 ustawy). Rzeczoznawca w operacie szacunkowym wyłączył stosowanie § 50. Ocena decyzji opłatowej powinna przebiegać według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 7 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 154 k.p.a. Spełnione zostały przesłanki stosowania tych przepisów. Wyceny nieruchomości dokonał niezależny rzeczoznawca majątkowy (art. 154 i art. 175 u.g.n.). Ewentualne zarzuty dotyczyć by mogły nie tyle prawa materialnego, ile uchybień procesowych organu merytorycznego związanych z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. Z tego punktu widzenia operat szacunkowy nie nasuwał zastrzeżeń, nie zawierał oczywistych uchybień dyskwalifikujących jego wartość dowodową. Dlatego nie został rażąco naruszony także art. 80 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty, zatem naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 50 rozporządzenia wykonawczego. Ustawa wymaga, aby wysokość opłaty została ustalona na dzień sprzedaży nieruchomości, jednak w oparciu o wzrost wartości związany z uchwaleniem planu miejscowego, nie zaś z ruchem cen rynkowych po uchwaleniu planu. Organ w obu decyzjach nie przedstawił jednolitego stanowiska prawnego. W nin. sprawie należało uznać za prawidłową opłatę obliczoną według wartości nieruchomości przed dniem 15 stycznia 2004 r. i bezpośrednio po tym dniu. Ustawa stanowi o momencie wymierzenia opłaty, a nie o jej wysokości. Gdyby przyjąć taką wykładnię art. 37 ust. 1 ustawy, stanowiłaby ona naruszenie konstytucyjnej zasady równości i sąd powinien w tej kwestii zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego. Niekiedy ustawodawca, jak w art. 98a u.g.n. określa datę, według której ustala się wartość nieruchomości, a w nin. sprawie tego nie uczynił. Podstawą wydania decyzji merytorycznej był § 50 rozporządzenia. Skarżący powtórzył argumentację służącą wykazaniu niekonstytucyjności tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżący dodał, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz dołączył wykres obrazujący zawyżenie wzrostu wartości nieruchomości, gdyby oprócz wzrostu wynikającego bezpośrednio z uchwalenia planu uwzględnić wzrost cen rynkowych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak trafnie podkreślił organ, decyzja z dnia 1 czerwca 2007 r. wydana została na podstawie art. 154 k.p.a. na wniosek skarżącego (jedynej strony postępowania), decyzja ta orzekała o zmianie decyzji ostatecznej ustalającej rentę planistyczną w części dotyczącej rozmiaru opłaty oraz polegała na obniżeniu tej opłaty w oparciu o nowy operat szacunkowy rzeczoznawcy dołączony przez skarżącego i opracowany po utracie ważności przez operat stanowiący podstawę do pierwotnego ustalenia opłaty na żądanie skarżącego (art. 37 ust. 7 u.p.z.p.). Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowym (wyrok II OSK 455/09) przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. ustanowiony został w interesie ewentualnego zbywcy nieruchomości, bowiem ma go chronić przed skutkami wzrostu cen rynkowych nieruchomości w okresie do dnia zbycia nieruchomości. Powyższy pogląd prawny, którego trafności nie ma potrzeby podważać, nie tylko wyjaśnia ratio legis, ale oparty został na nie wyrażonym wyraźnie założeniu, że czynnik wzrostu cen rynkowych nieruchomości związanych z elementem zmiany przeznaczenia nieruchomości podlega uwzględnieniu przy ustalaniu renty planistycznej. Z uwagi na podstawę prawną kontrolowanej przez organ decyzji, trafnie w zaskarżonej decyzji organ przede wszystkim rozważał poprawność stosowania art. 154, a raczej art. 155 k.p.a. w kontekście podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafnie również organ zauważył, że przyjęty ostatnio w orzecznictwie sądowym pogląd prawny nie jest jednoznacznie aprobowany w nauce prawa (Komentarz A. Wróbla) oraz powstał w wyniku wykładni przepisu art. 154-155 k.p.a. Gdyby zmiany cen rynkowych uznać za zmianę stanu faktycznego sprawy materialnej, to dopiero ostatnio przyjęto w orzecznictwie sądowym, że usprawiedliwia ona stosowanie art. 155 k.p.a. (np. uchwała II GPS 2/09 w ONSA i WSA 2010/1/4). Uzasadnia to spostrzeżenie, że organ merytoryczny orzekał w oparciu o przepisy prawne uzasadniające rozmaitą wykładnię, co już wyłącza przyjmowanie zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako typową podstawę nieważności decyzji opartej na art. 155 k.p.a. (po przyjęciu, że taka była rzeczywista podstawa prawna decyzji merytorycznej) wymienia się naruszenie przesłanki zgody strony. Przesłanka ta wynika wprost z treści przepisu i jest jednoznaczna. W nin. sprawie przesłanka ta była spełniona, skoro wniosek skarżącego tym bardziej oznaczał jego zgodę. Można jeszcze wyobrazić sobie rażące naruszenie art. 155 k.p.a. przez dokonanie zmiany decyzji nieostatecznej lub wyrażenie przez organ przekonania, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie mają znaczenia, lecz stosowanie przepisu uzasadniają jeszcze inne przesłanki. Pozostało uchybienia przy stosowaniu tego przepisu nie uzasadniają, jak już zaznaczono, przyjmowania rażącego naruszenia prawa. Samo jedynie powołanie w operacie szacunkowym § 50 rozporządzenia wykonawczego nie oznaczało jeszcze, że z tego powodu decyzja merytoryczna rażąco naruszała prawo. Jak już zaznaczono, z samego brzmienia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 4 i ust. 11 u.p.z.p. raczej wynika, że o ile o ustaleniu opłaty decyduje wyłącznie czynnik zmiany przeznaczenia, to wycena tego czynnika nie odpowiada poziomowi cen rynkowych z daty uchwalenia planu miejscowego. Wbrew wywodom skarżącego uzasadnione jest zróżnicowanie obowiązku uiszczenia przez zbywców renty planistycznej w zależności od poziomu cen rynkowych z daty zbycia lub ustalenia opłaty na wniosek. Punkt ciężkości ocen przesuwa się wówczas, jak trafnie zauważył organ, w kierunku oceny operatu szacunkowego, czyli ocen procesowych, a nie materialnoprawnych. Omówione przez organ postacie uchybień procesowych rzeczywiście mogą podlegać ocenie według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonana w tym zakresie ocena organu nie nasuwa zastrzeżeń. Można dodać, wbrew zarzutom skarżącego, że odesłanie do u.g.n. zawarte w art. 37 ust. 11 u.p.z.p. obejmuje również art. 159 u.g.n. Uchylenie § 50 rozporządzenia może również dowodzić, że istnienie tego przepisu wykonawczego nie było nieodzowne dla prawidłowego stosowania art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący jak wiadomo nie kwestionuje konstytucyjności art. 37 ust. 11 u.p.z.p. lub art. 159 u.g.n. oraz samej zasady sposobu ustalania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty, lecz konstytucyjność samego jedynie doprecyzowania w rozporządzeniu z jakiej daty ceny rynkowe mają znaczenie. Jak wskazano, nie było niewątpliwe, że doprecyzowanie to nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej, zaś sama kwestia konstytucyjności § 50 rozporządzenia nie miała znaczenia dla ocen w nin. sprawie. Należy powtórzyć, że czym innym jest ustawowy nakaz wiązania wzrostu wartości wyłącznie z czynnikiem zmiany przeznaczenia, a czym innym sposób wyceny tego czynnika. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia tej kwestii w ustawie i przyjęcie wykładni zbieżnej z § 50 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczalnej a wręcz bardziej uzasadnionej, nie uzasadniało przypisania organowi merytorycznemu rażącego naruszenia prawa. Sąd nie nabrał wątpliwości odnośnie konstytucyjności art. 37 ust. 1 u.p.z.p. na podstawie argumentacji skarżącego. Było niewątpliwe, że w zależności od daty przyjętych w operacie cen rynkowych służących wycenie czynnika zmiany przeznaczenia nieruchomości, rozmiar renty planistycznej będzie zróżnicowany. Jednak Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia przez nią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 7 u.p.z.p. oraz art. 155 k.p.a. z powodu utrzymania w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r., jak też naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (wobec wnikliwego i pełnego uzasadnienia tej decyzji). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.