II SA/Wr 698/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2008r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gastronomicznego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] I. uchyla decyzję I i II instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) skarżącej rozbiórkę obiektu gastronomicznego. Według uzasadnienia, organ ustalił wybudowanie obiektu o wymiarach 4,50 x 12 x 2,7m na płycie betonowej. Obiekt posiada konstrukcję metalową wypełnioną płytą warstwową (tzw. obornicką), posiada przyłącze i wewnętrzną instalację elektryczną. Według skarżącej budowa zakończyła się w 2002r., za zgodą administratora terenu. Jest to obiekt tymczasowy (art. 3pkt 5 ustawy). Do jego wybudowania niezbędne było pozwolenie na budowę, którego skarżąca nie uzyskała. Brak jest planu miejscowego dla terenu, na którym zlokalizowano obiekt, jak też nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, ostateczna w dniu wszczęcia postępowania, zatem nie było podstaw do stosowania art. 48 ust. 2 ustawy. Obiekt nie zapewnia odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, oszczędności energii oraz odpowiedniej izolacyjności przegród, a także w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów (art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Zaopatrzenie obiektu w wodę i wyposażenie w kanalizację wymagałoby wybudowania odpowiednich sieci infrastruktury technicznej, natomiast spełnienie wymogów w zakresie izolacyjności byłoby praktycznie niemożliwe. W odwołaniach od tej decyzji, administrator terenu [...] zarzucił niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i naruszenie prawa budowlanego, zaś skarżąca ponadto naruszenie art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz zbyt ogólnikowe ustalenia na temat niespełnienia przez obiekt wymogów przewidzianych w art. 5 ustawy. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Przedmiotowy obiekt należało zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Wykluczona była możliwość zalegalizowania budowy, skoro brak było planu miejscowego i ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Nie było podstaw do stosowania ustawy z 10.05.2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 99, poz. 669). Skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienia procesowe organu I instancji mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wypowiedział się na temat podniesionych w uzasadnieniu decyzji I instancji zastrzeżeń odnośnie niespełnienia wymogów z art. 5 ustawy. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podtrzymała zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. związanego z niewezwaniem jej na oględziny obiektu oraz art. 8 k.p.a. wskutek ogólnikowych ustaleń o naruszeniu wymogów z art. 5 prawa budowlanego, a ponadto zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77§1 k.p.a. . Obiekt nie mógł był postawiony legalnie wobec braku planu miejscowego, ale za kilka miesięcy plan zostanie uchwalony, a jego projekt przewiduje przeznaczenie terenu pod obiekty gastronomiczne. Skarżąca od 20 lat prowadzi na tym terenie legalną działalność handlową. Organ wniósł o oddalenie skargi w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżąca dołączyła do akt zawiadomienie z dnia 31.01.2008r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku usług gastronomicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06 ( Dz. U. Nr 247, poz. 1844) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodzą zaś w życie w dniu zgłoszenia (w nin. sprawie w dniu 29 grudnia 2007r.). Orzeczenie o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do jej uchylenia na zasadach i trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W odniesieniu do ogólnego postępowania administracyjnego właściwą podstawę stanowi art. 145a k.p.a. . Z kolei zgodnie z art. 145§1 pkt 1b p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wymaga obecnie wyjaśnienia znaczenie wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla sposobu stosowania art. 48 prawa budowlanego. Jak wiadomo, zgodnie z art. 48 ust.1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 jedną z podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest zgodność budowy z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy, a wówczas zgodnie z ust. 3 organ nakłada obowiązek przedstawienia takiej decyzji. Zastrzeżenie ustawowe przymiotu ostateczności decyzji lokalizacyjnej w dniu wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, należało rozumieć jako zakaz wydania tej decyzji w toku tego postępowania. Można przypomnieć, że niemożność uzyskania przez sprawcę samowoli budowlanej decyzji o warunkach zabudowy w okresie po zrealizowaniu inwestycji, była uprzednio postulowana w orzecznictwie sądowym. Mianowicie w wyroku NSA z 4.11.1997r. II SA/ Gd 834/96 Lex nr 44165 rozważono argumenty przemawiające za i przeciwko dopuszczalności wydania takiej decyzji. Sąd podkreślił, że za odpowiedzią twierdzącą przemawia to, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest samodzielnym postępowaniem, należnym od postępowania o pozwolenie na budowę, a już z pewnością nie może być traktowane integralnie z postępowaniem o rozbiórkę. Z drugiej jednak strony, argumentował Sąd, wykładnia systemowa przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do uwzględnienia faktu, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jeśli tak to trudno byłoby zaakceptować pogląd o dopuszczalności jej wydania. Decyzja taka byłaby, wobec bezprzedmiotowości postępowania o pozwolenie na budowę, również bezprzedmiotowa, a ponadto w sposób niedozwolony warunkowa (istniałaby niejako pod warunkiem dokonania rozbiórki zrealizowanej inwestycji), co byłoby niezgodne z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. Z kolei w wyroku NSA z 22.04.2002r. IV SA 2297/00 Lex nr 81728 orzeczono, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy oczywiste jest, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w razie ustalenia, że obiekt został wybudowany. Sąd w tym przypadku nie znalazł więc argumentów na poparcie swojej tezy, poza wątpliwym, niezgodnym z przyjętym powszechnie znaczeniem oczywistości prawnej, twierdzeniem o oczywistej trafności własnego poglądu. Wobec zmian w stanie prawnym oraz w świetle cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, omówione tutaj poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego utraciły aktualność. W nawiązaniu do argumentacji powołanej w wyroku z 4.11.1997r. trzeba zauważyć, nie naruszając trafności zawartych w nim wywodów, że aktualnie celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest nie tyle potwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym i przepisami szczególnymi, czy raczej potwierdzenie możności zagospodarowania terenu w sposób opisany we wniosku inwestora z punku widzenia stanu prawnego i stanu faktycznego terenu (art. 53 ust.3, art. 54, art. 55, art. 59, art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ale ponadto celem tym może być uzyskanie możności zalegalizowania budowy na podstawie art. 48 ust. 2,3 i 5 prawa budowlanego (analogicznie art. 49 b tej ustawy). Trzeba zauważyć, że ustawodawca jednocześnie opracowywał i uchwalił ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nowelizację prawa budowlanego ( ustawy z dnia 27 marca 2003r. Dz. U. Nr 80, poz. 717 i 718) i wówczas to dodał w art. 32 prawa budowlanego ust. 4a, ustanawiający zakaz wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych jednak podobnego zakazu nie odniósł do decyzji lokalizacyjnej. Do tej pory tylko w orzecznictwie sądowym przyjmowano, że pozwolenie na budowę może odnosić się jedynie do przyszłych , nie zaś już zrealizowanych zamierzeń. Zwraca uwagę, ze przypadku tego nie umieszczono wśród podstaw do wydania decyzji odmownej (art. 35 prawa budowlanego), zatem nadal wymagał będzie ocen na tle art. 105§1 k.p.a. Ta nadal aktualna bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia, a tym bardziej zrealizowania robót budowlanych, nie pozwala w obecnym stanie prawnym na wniosek o każdorazowej bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie będzie jej bowiem w przypadku powołania przez inwestora potrzeby uzyskania decyzji lokalizacyjnej dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. Pomimo braku wiążącego charakteru, zwrócić należy uwagę na wywody zawarte w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, szczególnie dotyczące nieusprawiedliwionych utrudnień w legalizowaniu samowoli na terenach pozbawionych planów miejscowych (część 3 i 4 uzasadnienia na końcu oraz część 6.5) i charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy (część 5), z konkluzją, że powinna istnieć możliwość uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że były one bezzasadne. Skarżąca nie kwestionowała podstaw faktycznych stosowania art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Jej obecność w trakcie oględzin niczego by nie zmieniła w zakresie ich ustalenia. W zaskarżonej decyzji organ nie wypowiedział się na temat cech obiektu wymienionych ogólne w art. 5 ust. 1 ustawy, zatem kwestionowanie braku ich precyzyjnego ustalenia w powiązaniu z konkretnymi naruszeniami odpowiednich przepisów szczególnych, było bezprzedmiotowe. Obecnie postępowanie będzie kontynuowane (po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego związanego z próbą uzyskania przez skarżącą decyzji lokalizacyjnej) przez organ I instancji. W nawiązaniu do kwestii poruszonej w skardze można wskazać, że postanowienie o którym mowa w art. 48 ust. 2, nie rozstrzyga w sposób ostateczny, że budowa nie narusza przepisów. O ile wstępna ocena organu nie jest jednoznaczna czy oczywiście uzasadniona, a wówczas powinna być poparta rzeczywiście stwierdzeniem konkretnych naruszeń określonych przepisów, to celowe byłoby raczej oczekiwanie, czy projekt budowlany inwestora uzyska pozytywne uzgodnienia (art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 48 ust. 5 ustawy w związku z art. 49). Skarżąca nie wskazała żadnych istotnych okoliczności , których organ nie wyjaśnił, więc związane z tym zarzuty jako nieskonkretyzowane, były również bezzasadne. Dla stosowania art. 48 prawa budowanego nie mogło mieć znaczenia przestrzeganie przez skarżącą norm prawa cywilnego lub podatkowego odnoszących się do legalności prowadzonej działalności gospodarczej, podobnie jak obojętne prawnie były cel gospodarczy czy potrzeba wybudowania pawilonu oraz ujemne następstwa wykonania rozbiórki dla stanu jej majątku. Związane z tym zagadnienie, poruszone przez skarżącą na rozprawie, w jakich proporcjach pozostają koszty rozbiórki i wysokość opłaty legalizacyjnej, znajduje wyraz w art. 49 ust. 3 ustawy stanowiącym, że organ ponownie wyda nakaz rozbiórki w przypadku nieuiszczenia w terminie tej opłaty. Z tych wszystkich względów, a ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. O kosztach skarżącej nie orzeczono zgodnie z art. 210§1 p.p.s.a., gdyż odpowiednio pouczona, nie żądała ich zwrotu. J.T. 10.03.08r.