II SA/Wr 698/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]) Starosta Ś. stosując przepis art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku R. K. postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej, w tym trzy budynki mieszkalne z infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji w Ż. przy ul. B. na terenie działek nr [...] (po zmianie działki nr [...]) oraz działki nr [...].. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił m.in., że wnioskiem z dnia 8 września 2015 r. (uzupełnionym pismem z dnia 12 października 2015 r. w wykonaniu wezwania organu skierowanego w dniu 29 września 2015 r. R. K. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Okoliczności przedstawione we wniosku jako przesłanki wznowienia postępowania zostały zakwalifikowane jako określone w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 kpa. Organ orzekający podał również w uzasadnieniu, że wznowienie postępowania stanowiące jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania decyzji administracyjnych jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji zawartej w art. 16 § 1 i może być stosowane tylko w przypadkach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego i przy zachowaniu warunków ustawowych. Kwalifikowane wady postępowania uprawniające do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego zostały wskazane w sposób enumeratywny w art. 145 § 1 i 145a kpa. Ponadto stosownie do przepisu art. 148 § 1 i § 2 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (w przypadku powoływania się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji), przy czym zachowanie tego terminu warunkuje dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego. W dalszej części uzasadnienia Starosta Ś. wyjaśnił, że wnioskodawca wskazał w podaniu, iż w dniu 17 sierpnia 2015 r. w wyniku naprawy bramy wjazdowej powziął przypuszczenie, że problemy związane z jej osiadaniem związane są prawdopodobnie z niestabilnością gruntu. Zdaniem organu fakt naprawy bramy wjazdowej nie stanowi przesłanki uprawdopodobniającej dotrzymanie ustawowego terminu jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ zwrócił też uwagę, że wnioskodawca uczestniczył w postępowaniu administracyjnym zakończony decyzją objęta wnioskiem wznowieniowym. W tych okolicznościach Starosta Ś. uznał, że termin zastrzeżony w art. 148 § 1 kpa do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt i pkt 5 kpa nie został zachowany. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający zamieścił dodatkowo informację o uprawnieniach powiatowego organu nadzoru budowlanego w zakresie uzyskiwania od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego informacji lub dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego oraz wynikających z przepisu art. 81c ustawy – Prawo budowlane. Na opisane powyżej postanowienie wniesione zostało zażalenie, w którym R. K. zarzucił zbytnią ogólnikowość uzasadnienia, a ponadto podał, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 17 sierpnia 2015 r. Tego bowiem dnia powziął wiadomość, że mają miejsca ruchy podłoża, na którym jest osadzony fundament bramy (wniosek o wznowienie postępowania złożono zaś w dniu 8 września 2015 r.). W związku z wyżej wymienionymi zdarzeniami ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, które są istotne dla sprawy. Okoliczności te, związane są z istniejącym jeszcze w 2006 r., znacznym ubytkiem gruntu na działce, na której aktualnie realizowana jest przedmiotowa inwestycja budowlana, co wynika z przedłożonej mapy z 2006 r. R. K. podał również, że o zachowaniu terminu do wznowienia postępowania, świadczy też okoliczność przedłożenia przezeń, przy piśmie z dnia 12 października 2015 r. ekspertyzy technicznej sporządzonej dnia 17 sierpnia 2015 r. oraz opinii technicznej z dnia 18 sierpnia 2015 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 149 § 4 i art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn.zm) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi niższej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda D. przedstawił dotychczas podjęte czynności, zachowując ich chronologię, a następnie opisał przesłanki i etapy postępowania wznowieniowego. W drugiej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że do ustawowych podstaw wznowienia postępowania należą wymienione w przedmiotowym wniosku weryfikacyjnym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) oraz z art. 145 § 1 pkt 5 kpa (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Badanie podstaw (przesłanek) wznowienia postępowania może bowiem nastąpić wyłącznie po uprzednim wznowieniu postępowania, ponieważ dopiero w ramach wznowionego postępowania możliwe jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia, jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Przesłanki te posiadają szczególny charakter. Badanie, czy w danym wypadku popełniono fałszerstwo dokumentu (przestępstwo) wykracza poza zakres właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w kwestii wykładni i stosowania przywołanego przepisu, aby skutecznie wykazać zaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 kpa muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki: 1) w decyzji ostatecznej organ administracyjny rzeczywiście poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód, 2) sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu (chyba, że zajdą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 kpa, tzn. można wznowić postępowanie przed wydaniem orzeczenia sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste lub wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo szkody dla interesu społecznego, a także wówczas gdy postępowania przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu łub innych przyczyn określonych w przepisach prawa), 3) na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną. Te wszystkie przesłanki musza wystąpić łącznie, jeżeli zatem nawet jedna z nich nie wystąpi, nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 kpa (por.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/05, LEX nr 204790; z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 236/10, LEX nr 676051; z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2214/09, LEX nr 760086). Oznacza to, że w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 kpa lub art. 145 § 1 pkt 2 kpa, przedkładając jednocześnie orzeczenie sądu stwierdzające fakt sfałszowania dokumentu lub popełnienia innego przestępstwa, organ właściwy do wznowienia postępowania powinien (po uprzednim wykluczeniu uchybienia ustawowego terminu do złożenia wniosku) wznowić postępowanie, zaś w prowadzonym następnie postępowaniu wyjaśniającym ograniczyć się do zbadania, czy między faktem sfałszowania dokumentu lub popełnienia przestępstwa a zaskarżoną decyzją istnieje związek przyczynowo - skutkowy. Natomiast w sytuacji, gdy skarżący nie przedłoży stosownego orzeczenia, organ powinien odmówić wznowienia postępowania, ponieważ, jak już wskazano wyżej, samodzielne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej kwestii, czy dowód w sprawie został sfałszowany lub czy popełniono (inne) przestępstwo, jest wykluczone. Organ zwrócił przy tym uwagę, że i w piśmie uzupełniającym braki formalne wniesionego podania, R. K. wskazał, że o istnieniu przesłanek wznowienia postępowania dowiedział się w dniach 17 i 18 sierpnia 2015 r., przy czym podanie o wznowienie postępowania zostało złożone przez wnioskodawcę w dniu 8 września 2015 r. Wojewoda D. podkreślił przy tym, że także przyjęcie iż opisane przez wnioskodawcę zdarzenie z dnia 17 sierpnia 2015 r. doprowadziło w konsekwencji do powzięcia przezeń wiadomości o zaistnieniu przesłanki (z art. 145 § 1 pkt 5 kpa) po wskazanym terminie, pozwala na stwierdzenie, że ustawowy termin określony w przepisie art. 148 § 1 kpa został przez skarżącego zachowany. Nie ulega też wątpliwości, że R. K. podał okoliczności, które mogą odpowiadać przesłance wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Ś. z dnia [...] r. Nr [...]. Ponadto zaznaczył, że z uwagi na brak stosownego orzeczenia sądu, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania z przesłanki z art. 145 pkt 1 kpa. Jednak wnioskodawca wskazał także inną przesłankę wznowienia postępowania - określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Opisane wyżej ograniczenia tej przesłanki nie dotyczą, wobec czego organ pierwszej instancji, powinien był wznowić postępowanie w drodze postanowienia. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wynika, że organ pierwszej instancji uznał, że skarżący, nie tylko złożył wniosek o wznowienie postępowania z naruszeniem ustawowego terminu, ale ponadto - wskazane przezeń przesłanki wznowienia postępowania w ogóle nie wystąpiły. Organ pierwszej instancji podkreślił, też że skarżący brał czynny udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W ocenie Wojewody D. treść zaskarżonego postanowienia pozwala na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji, wbrew obowiązującym przepisom, w postępowaniu wstępnym przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia (i to także w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa). Powołanie przez organ, jako dodatkowej przyczyny uzasadniającej odmowę wznowienia, zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w którym wydano przedmiotową decyzję, jest argumentem całkowicie chybionym, ponieważ skarżący nie wskazywał przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto organ podkreślił, że omawiane wyżej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa nie stanowią jedynych przesłanek wznowienia postępowania, jakie R. K. powołał w przedmiotowej sprawie. W skardze skierowanej do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, R. K., podał, że jego zdaniem aktualnie procedura wznowienia postępowania powinna być podjęta na podstawie wytycznych art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 kpa. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 2 kpa, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, przedmiot postępowania zostaje wyznaczony przez treść żądania strony, którym to organ administracji publicznej jest związany. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW/157/13 LEX nr 1450940) Zdaniem organu orzekającego opisaną wcześniej skargę R. K. należy zakwalifikować jako pismo uzupełniające złożony wniosek o wznowienie postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Starosta Ś. powinien wezwać skarżącego do: udokumentowania — poprzez przedłożenie stosownego orzeczenia sądu - faktu sfałszowania dokumentów oraz popełnienia przestępstwa, a także wykazania, kiedy skarżący dowiedział się, że przedmiotowe postępowanie było obciążone wadą odpowiadającą przesłance z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Następnie, organ pierwszej instancji powinien wznowić postępowanie, w drodze postanowienia. We wznowionym postępowaniu organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz - jeżeli pozwolą na to ustalenia dokonane w postępowaniu wstępnym – co do pozostałych podanych przyczyn wznowienia, we właściwym zakresie. Podsumowując przedstawioną argumentację Wojewoda D. wyjaśnił, że zaskarżone w toku instancyjnym postanowienie jest wadliwe, co wymagało podjęcia w prowadzonym postępowaniu zażaleniowym orzeczenia o charakterze kasacyjnym z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia została zakwestionowana przez R. K., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W ocenie skarżącego uchylenie postanowienia wydanego w sprawie przez Starostę Ś. i przekazanie do ponownego rozpatrzenia jest zbędne i prowadzi jedynie do przedłużenia postępowania. W skardze R. K. zwrócił się o wydanie merytorycznego orzeczenia (o konkretnej treści sformułowanej w skardze) oraz o wstrzymanie budowy w trybie zabezpieczenia. Stwierdził ponadto, że opóźnianie wydania decyzji naraża go na straty finansowe i niebezpieczeństwo zagrożenia życia i mienia w związku z czym wnosi "o wydanie decyzji merytorycznej zgodnie z treścią zażalenia, wyznaczenie kierunku działania oraz potwierdzenie zarzutów". W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 14 października 2016 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając dodatkowo, że zarzuty skargi nie mogą stanowić podstawy do jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne również jest, że w ustawowo określonym zakresie kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił upoważnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie, której dotyczyło postępowanie administracyjne zakończone orzeczeniem stanowiącym przedmiot skargi. Ta okoliczność sprawia, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem wyroku kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145-150 przywołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie sformułowanych w skardze wniosków o podjęcie orzeczeń o konkretnej treści. Zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy i podjęte zostało w postępowaniu zażaleniowym, do którego - stosownie do dyspozycji zawartej w przepisie art. 144 kpa – stosuje się w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 dotyczącym zażaleń, odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Zażalenie i odwołanie się środkami zaskarżenia przysługującymi w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, poprzez które realizowane jest w toku administracyjnym zasada dwuinstancyjności, sformułowana w art. 15 kpa i objęta ochroną konstytucyjną zawartą w art. 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta gwarantuje w przypadku prawidłowo wniesionego odwołania lub zażalenia, rozpatrzenie sprawy po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia – przy odpowiednim zastosowaniu art 144 kpa – stanowił art. 138 § 2 kpa określający szczególny rodzaj wydanej w postępowaniu odwoławczym decyzji (w postępowaniu zażaleniowym postanowienia) kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności możliwość skorzystania przez organ wyższego stopnia z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji (postanowienia). Z treści art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa wynika, że organ wyższego stopnia (odwoławczy, zażaleniowy) może uchylić zaskarżone orzeczenie (decyzję, postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna orzeczenia kasacyjnego, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego orzeczenia, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to zatem, że organ odwoławczy (zażaleniowy) może wydać decyzję kasacyjną (postanowienie kasacyjne) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2011). Ocena organu w tym zakresie powinna zostać szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu podjętego orzeczenia, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 kpa określającego wymogi dla prawidłowego uzasadnienia orzeczenia administracyjnego oraz realizacji zasady przekonywania, wynikającej z art. 11 kpa. W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych Wojewoda D. uchylając w toku instancyjnym postanowienie Starosty Ś. orzekające o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...] r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej, w tym trzy budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji w Ż. przy ul. B., na terenie działki nr [...] (po zmianie działki nr [...]) oraz działki nr [...]., z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie przekroczył granicy szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi wyższego stopnia przepisem art. 138 § 2 kpa. Podejmując także rozstrzygnięcie organ drugiej instancji uznał konieczność dokonania ponownie przez Starostę Ś. w sposób niewadliwy analizy i oceny treści wniosku skierowanego do tego organu przez R. K. w dniu 8 września 2015 r. w tym sformułowanych w nim podstaw żądania weryfikacyjnego oraz spełnienia przez wnioskodawcę wymogów warunkujących dopuszczalność wniosku, w tym zachowanie terminu określonego w przepisie art 148 § 1 kpa. Motywy, którymi kierował się organ przy orzekaniu w sprawie zostały w sposób szczegółowy i wyczerpujący przedstawione przez Wojewodę D. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. (Zdaniem Sądu wobec treści art. 144 kpa, zawierającego zalecenie "odpowiedniego" stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, wystarczające było uchylenie zaskarżonego postanowienia, bowiem na obecnym etapie postępowania – wobec odmowy wznowienia - w zasadzie nie zaistniała jeszcze sprawa administracyjna w znaczeniu formalnym. Przyjęta przez Wojewodę D. treść rozstrzygnięcia, wynikająca z zastosowania wprost przy orzekaniu przepisu art. 138 § 2 kpa nie stanowi w ocenie Sądu kwalifikowanego uchybienia, wymagającego wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bowiem istota tego orzeczenia, jego skutki i argumentacja organu byłyby takie same.) W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że zaskarżona czynność orzeczniczą i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia – jak prawidłowo wskazywały organy właściwe instancyjnie – usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 , pkt 1-8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być bezwzględnie poprzedzone podjęciem postanowienia o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę wszczęcia postępowania, odmiennie od innych postępowań administracyjnych zwykłych czy nadzwyczajnych. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu orzekającym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony (np. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2011; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowski: Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996). Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania wskazanego terminu do złożenia wniosku. Ocenę ta właściwy organ (tj. organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji) formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) właściwy organ stwierdza przez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postepowania. Nie może natomiast przyjąć za podstawę takiego orzeczenia negatywnego wyniku ustaleń, co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku (np. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2, poz. 50). Z uzasadnienia postanowienia Starosty Ś., wydanego w rozpoznawanej sprawie, poprzedzającego zaskarżone postanowienie wynika – co prawidłowo wykazał Wojewoda D. w motywach podjętego sprawie orzeczenia, że Starosta Ś. dokonując oceny w zakresie zachowania ustawowego terminu do złożenia przedmiotowego wniosku weryfikacyjnego w sposób pobieżny i dowolny zanalizował przesłanki wznowienia opisanie w podaniu i w sposób nieprawidłowy odniósł je do warunków opisowych z art. 148 § 1 kpa. Zasadnie zatem Wojewoda D. w zastosowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacji wskazał okoliczności, które należy uwzględnić przy ponownym orzekaniu przez organ pierwszej instancji w trybie art 149 kpa. Należy w tym kontekście ponownie zwrócić uwagę, że dla zachowania prawidłowości postępowania wznowieniowego koniecznie jest wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 1, które warunkuje możliwość dokonania oceny zasadności wniosku weryfikacyjnego i faktycznego zaistnienia wskazanych w nim przesłanek oraz ich wpływu na treść decyzji ocenianej w postępowaniu wznowieniowym. Istotne też jest, że podjęcie postanowienia w trybie art. 149 kpa stanowi wyłączną kompetencję organu określonego w art. 148 § 1 kpa, czyli organ, który orzekał w pierwszej instancji w sprawie, objętej wnioskiem wznowieniowym. Podjęcie postanowienia przez organ wyższego stopnia stanowiłoby naruszenie prawa, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda D. orzekając w sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego i wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.