II SA/Wr 699/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2026 r. sprawy ze skargi D[...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 sierpnia 2025 r. nr SKO 4111/123/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 sierpnia 2025 r., nr SKO 4111/123/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej w skrócie jako "SKO"), po rozpoznaniu odwołania Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych (dalej w skrócie jako "DZPK", "strona skarżąca"), od decyzji Wójta Gminy S. nr 151/2025 z dnia 1 lipca 2025 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący" przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w gminie S., umorzyło postepowanie odwoławcze. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2025 r. K. D. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy opisanej wcześniej inwestycji. Pismem z dnia 21 maja 2025 r, Wójt Gminy B. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, sporządził projekt decyzji i zwrócił się o jego zaopiniowanie, między innymi do DZPK. DPZK pismem z dnia 28 maja 2025 r. zaopiniowało przedstawiony projekt ustawy negatywnie, wskazując na okoliczność, że działka zainwestowania znajduje się na terenie otuliny K. Parku Krajobrazowego, w oddaleniu od istniejącej zabudowy, wszystkie tereny sąsiadujące z działką to nieużytki, pola i lasy. Lokalizacja inwestycji daleko wykracza w ocenie DZPK poza historycznie ukształtowany układ funkcjonalnie – przestrzenny najbliższej miejscowości i zaburzy ład przestrzenny i zagrozi lokalnym walorom krajobrazu kulturowego. Planowana inwestycja narusza cele Parku Krajobrazowego i stanowi dla niego zagrożenie. W ocenie DZPK obszar działki zainwestowania powinien pozostać w użytkowaniu leśno – łąkowo – rolnym. Wskazano, że jest to obszar bezpośrednio graniczący z lasem, czyli tzw. strefa ekotonowa, która powinna stanowić strefę buforową, umożliwiającą współwystępowanie człowieka i gatunków dzikich. Ekoton zamieszkiwany jest przez organizmy charakterystyczne dla obu biocenoz i nie ma możliwości przesunięcia tej strefy do lasu, w wyniku jej zabudowy. Podsumowując wskazano, że zabudowa działki zainwestowania spowoduje nieodwracalną degradację krajobrazu Parku. Końcowo w piśmie wskazano, że z geopartalu wynika, że sąsiednie działki zostały już podzielone, a celem tego zabiegu jest zabudowa mieszkaniowa. Utworzony w taki sposób zwarty ciąg zabudowy umożliwi ekspansję w cenne krajobrazowo tereny chronione. Decyzją z dnia 1 lipca 2025 r. Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu inwestycji organ pierwszej instancji odesłał do akt sprawy wskazując, że "szczegółowe analizy mające na celu wyznaczenie parametrów cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz granice obszaru analizowanego, a także ustalenia rodzaju inwestycji znajdują się w aktach sprawy, z którymi strony mogły się zapoznać". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł DZPK, a SKO po jego rozpoznaniu umorzyło postępowanie odwoławcze decyzją opisana w części wstępnej uzasadnienia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wywodziło, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak dalej wywodzono, w takim ujęciu pojęcia strony, uczestnikami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje oraz właściciele i użytkownicy wieczyści terenów sąsiednich. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. ..Budynek mieszkalny jednorodzinnego, wolnostojący" zostało wszczęte na wniosek K. D., natomiast odwołanie od niej wniósł Dyrektor Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł podmiot, który nie posiada legitymacji do dokonania takiej czynności. Dyrektor Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we W. nie jest bowiem stroną postępowania administracyjnego, w myśl postanowień art. 28 k.p.a., w sprawach ustalenia warunków zabudów}' i zagospodarowania terenu. Stroną, w myśl powołanego przepisu, może być wyłącznie osoba lub jednostka organizacyjna (art. 29), której prawa i obowiązki na mocy przepisu prawa materialnego mogą być rozstrzygane w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Jak podniosło SKO, w rozpatrywanej sprawie odwołujący nie ma indywidualnego interesu prawnego, tylko interes faktyczny, który nie tworzy legitymacji do występowania w postępowaniu. Taki interes prawny, wbrew twierdzeniom odwołania, nie wynika ani z rozporządzenia Nr [...] Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego, ani art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Powołane akty prawne regulują zasady funkcjonowania parków krajobrazowych, jego zadania oraz zakazy obowiązujące na terenie K. Parku Krajobrazowego. Interes prawny dla Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych nie wypływa także z przepisów ustawy z dnia o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916). Ustawa reguluje przede wszystkim zadania dyrektora parku krajobrazowego i Służby Parku Krajobrazowego w zakresie ochrony przyrody. Bezsporna w sprawie jest również okoliczność – jak podniesiono w decyzji - iż stronie skarżącej w chwili orzekania przez organ nie przysługiwał tytuł własności, ani prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak też do żadnej innej nieruchomości położonej w obrębie K. Parku Krajobrazowego. W istocie strona skarżąca wskazywała, że Dyrektor DZPK, na mocy regulacji art. 105 ustawy o ochronie przyrody wykonuje zadania dotyczące ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie parku krajobrazowego, w obrębie którego zlokalizowana jest działka, będące miejscem przyszłej inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu umorzyło postępowanie odwoławcze w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem DZPK wniósł skargę do tutejszego Sądu domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwa interpretację polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżący nie może być stroną postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy, 2. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania i nie rozpoznanie istoty sprawy wynikającej z odwołania skarżącego w sytuacji, gdy skarżący miał prawo do wniesienia odwołania i działania w postępowaniu w charakterze strony; 3. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; 4. art. 9 i 10 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ skarżącego jako strony postępowania, które to uchybienia spowodowały pozbawienie skarżącego możliwości korzystania z praw przysługujących stronie postępowania W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że została pominięta zarówno jako strona postępowania, jak i nie zostały w żaden sposób uwzględnione jej uwagi podniesione przy opiniowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dalej wywodzono – w kontekście art. 28 k.p.a., że strona skarżąca jest jednostką samorządową, powołaną do obowiązków i praw wynikających z przepisów o Na podstawie art. 105 § 4 ustawy o ochronie przyrody Dyrektor DPZK posiada legitymację do występowania przed organami administracji. Stosownie do treści art. 107 ustawy, do zadań DZPK należą m.in. identyfikacja i ocena istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego i wnioskowanie o podejmowanie działań w celu eliminacji tych zagrożeń. W dalszej części skargi strona skarżąca powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2018 r., II OSK 660/17), wedle których, Park Krajobrazowy, posiada status strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy czy wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli przedsięwzięcia budowalne mają być zlokalizowane na terenie tego parku. Do skargi dołączono ponadto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 20 czerwca 2025 r., nr SKO 4111/88/2025 r., wydaną przez tego samego sprawozdawcę – członka SKO, który orzekał w niniejszej sprawie, który w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, przyznał stronie skarżącej status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co więcej, w pierwszym zdaniu rozważań uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało: "na wstępie należy zaznaczyć, że w realiach Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych jest stroną postępowania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że strona skarżąca nie jest stroną postępowania. Na rozprawie w dniu 10 marca 2026 r. strona skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty skargi i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dyrektor DZPK wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w drodze ustawy nałożono na niego obowiązki dbałości o przyrodę i krajobraz, natomiast działania organów uniemożliwiają mu wykonywania tych obowiązków. Dodał, że wydana w pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy jest rażącym przykładem zagrożenia dla parku krajobrazowego i została wydana pomimo oczywistego braku jakichkolwiek zabudowań w sąsiedztwie. Jako pierwsza zabudowa w okolicy może z kolei doprowadzić do kolejnych zabudów w otulinie parku i w konsekwencji do jej całkowitego zaniknięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143.; zwana dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach p.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd pragnie podkreślić, że przedmiotem rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO umarzająca postępowanie odwoławcze, na skutek przekonania organu, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a zatem nie mogła skutecznie odwołać się od decyzji ustalającej takie W dalszej kolejności należy wskazać, że z mocy art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie. Zatem organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Brak przymiotu strony musi natomiast skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – bez badania jego merytorycznej zasadności, a zatem kontroli instancyjnej. Jednakże w okolicznościach sprawy Sąd podziela stanowisko przedstawione w skardze, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Sąd do jej uchylenia, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zasadnie strona skarżąca wskazała, że orzecznictwo co do możliwości występowania Zespołu Parków Krajobrazowych jako strony w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę czy ustalenie warunków zabudowy nie jest jednolite. Już sama tylko ta okoliczność obligowała organ do gruntownego uzasadnienia podjętego stanowiska, dlaczego w obliczu rozbieżnych stanowisk sądów, Kolegium opowiedziało się jednym z nich. Tymczasem wydana decyzja zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie, ograniczające się do stwierdzenia, że strona skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości położonej w sąsiedztwie planowanej zabudowy. Jednakże jako rażące naruszenie zasad procedury administracyjnej, w tym art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego należy ocenić fakt, że ten sam organ, co więcej, ten sam sprawozdawca, w identycznym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącej ten samej strony, to jest Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych, niespełna dwa miesiące wcześniej wydał rozstrzygnięcie o całkowicie odmiennej treści. Takie postępowanie Sąd ocenia jako niedopuszczalne, w świetle zupełnego braku uzasadnienia ewentualnej zmiany stanowiska. Oczywiście, organ odwoławczy nie jest związany swym wcześniejszym rozstrzygnięciem, jednakże odstępując od niego i wydając w takim samym stanie sprawy całkowicie odmienne orzeczenie, organ zobowiązany był do szczególnie wnikliwego uzasadnienia swego stanowiska. Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest w tym przedmiocie jakichkolwiek rozważań. W świetle przedstawionych okoliczności, postępowanie takie jawi się jako szczególnie wadliwe i naruszające wynikającą z art.8 i 9 k.p.a. zasady informacji i zaufania do działalności organów administracji publicznej. Sąd w całości podziela sformułowany w tym przedmiocie zarzut skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych w stopniu istotnym, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz na podstawie art. 134 p.p.s.a. poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji o czym orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.