II SA/Wr 7/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na uchwałę Rady Miejskiej W z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części S. we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana Rada Miejska W. w dniu 16 listopada 2000r. uchwaliła przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części S. we W. Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 1 września do 29 września 2003r., o czym w sposób należyty zawiadomiono i ogłoszono. W dniu 15 stycznia 2004r. Rada Miejska W. na podstawie w szczególności art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części S. we W. Zaskarżoną uchwałą wydaną na tej samej podstawie prawnej i w związku z uchwałą nr [...]z dnia 16 listopada 2000r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, Rada wprowadziła w powyższej uchwale z dnia 15 stycznia 2004r. zmiany w: 1a) § 9 ust. 1 pkt 5, gdzie ustalono wymagania dotyczące dachów, przez wyłączenie od ich spełnienia przebudowy, dobudowy lub modernizacji obiektów istniejących – budynków o walorach kulturowych z dachami płaskimi, ponadto przez usunięcie zakazu wprowadzania lukarn oraz przez zastąpienie w opisie pokrycia blach przez pokrycie materiałem b) § 9 ust. 2 pkt 2, gdzie ustalono zasady zagospodarowania terenu, przez poprawienie odesłania do słowniczka z § 2 ust. 2 pkt 3 na prawidłowe, do § 2 ust. 2 pkt 4 c) § 9 ust. 3 w zakresie zasady parcelacji gruntów, przez zastąpienie zakazu wtórnych podziałów działek, dopuszczeniem tego podziału jedynie w celu wyrównania granic lub powiększenia działek sąsiednich, 2) § 14 ust. 2 pkt 2 przez doprecyzowanie, że zakaz rozbudowy lub przebudowy określonego obiektu, dotyczy rozbudowy lub przebudowy zewnętrznej, 3) § 24 ust. 1 pkt 1a (podczas gdy pkt 1 nie ma dalszego podziału, zaś dzieli się pkt 2 tego przepisu) przez dodanie przed wyrazem "nieuciążliwe" wyrazu "usługi", 4) § 28 ust. 2 pkt 2 przez wykreślenie wyrazów "nieprzekraczalną linię zabudowy od KD-2 (ul. W.)", 5a) § 31 ust. 2 pkt 5, gdzie zamiast ustalenia liczby kondygnacji i wysokości zabudowy wprowadzono możliwość parcelacji gruntów pod określoną tutaj zabudowę i ustalono szerokość frontu działki oraz minimalną i maksymalną wielkość działki, 5b) § 31 ust. 2 pkt 7 (również omyłkowo, bowiem pkt 7 dotyczy wymogów konserwatorskich w obrębie strefy "OW", zaś zmiana dotyczyć miała zapewne pkt. 6 dot. terenów zieleni) gdzie w zakresie terenów zieleni dodano, że przepis ten dotyczy terenów nie związanych z zabudową mieszkaniową. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999r. Nr 98, poz. 1150), oraz wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 lit. a) i c), pkt 2, pkt 3, pkt 4 oraz pkt 5 lit. a i b zaskarżonej uchwały. Według uzasadnienia skargi, przepis art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się do planu, co do którego procedura planistyczna nie zakończyła się, który nie został opublikowany i nie obowiązuje. Jednak zmiany w projekcie planu powinny, w zależności od ich zakresu, doprowadzić do ponowienia czynności procedury planistycznej, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy. Plan zmieniany zaskarżoną uchwałą w dacie zmiany nie obowiązywał, zatem mógł być zmieniony w trybie art. 25 ustawy, jako projekt planu. Uchwała dokonała zmian zarówno w celu naprawienia oczywistych błędów planu, jak też związanych z pominięciem uwzględnionych przez Prezydenta W. protestów i zarzutu, a w końcu istotnych zmian merytorycznych. Dwie ostatnie kategorie zmian wymagały częściowego ponowienia procedury planistycznej, co nie zostało dokonane. Obszar planu jest z mocy prawa objęty ochroną konserwatorską przez wpisanie do rejestru zabytków pod nazwą Park S. RZ nr 194, zatem zmiany w projekcie planu wymagały uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków według art. 11 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy, a obecnie art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). Naruszono ponadto art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy, gdyż obie uchwały doręczono jednocześnie organowi nadzoru. Obie uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 lipca 2004r. Nr 132, poz. 2253 i 2254. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności oznaczonych na wstępie części uchwały zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian merytorycznych w uchwalonym planie oraz nie zawierała błędów merytorycznych. Wbrew wywodom skargi zmiany nie wymagały ponowienia procedury planistycznej. Nie nastąpiły zmiany w rozumieniu art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalenie poprawek nie spowodowało naruszenia interesu prawnego osób trzecich. Nie wystąpiła zwłoka w przekazaniu uchwały organowi nadzoru, gdyż obowiązująca procedura statutowa uniemożliwiła niezwłoczne dokonane poprawek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.1 39 ze zmianami) zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga podjęcia przez radę gminny uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, zaś po podjęciu tej uchwały zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje kolejno czynności składających się na procedurę planistyczną. Ustawa wyróżnia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma natomiast podstaw do wyróżniania jeszcze trzeciej formy, w postaci planu miejscowego uchwalonego, ale jeszcze nie obowiązującego. Zgodnie z art. 25 ustawy rada gminy może dokonywać wszelkich zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, czyli do chwili podjęcia uchwały w sprawie planu. Jest wymogiem tego stadium procedury uchwalania planu, że w zależności od rodzaju zmiany projektu, czynności określone w art. 18 ust. 2 ustawy ponawia się w niezbędnym zakresie. Zresztą sformułowanie "ponawia się" oznacza nakaz powtórzenia określonej lub określonych czynności, zatem dokonanie zmian chociażby projektu uchwały bez tego ponowienia już byłoby naruszeniem trybu postępowania planistycznego. Wbrew poglądom prawnym wyrażonym przez strony należy stwierdzić w sposób wyraźny, że przepisu art. 25 ustawy w ogóle nie można stosować do uchwalenia zmian już podjętej uchwały w sprawie planu. Uchwalenie takiej zmiany wymagało przeprowadzenia procedury zgodnej z art. 12, art. 18 – art. 26 ustawy. W ustawie nie było ponadto podstaw do różnicowania rodzaju zmian i przeprowadzenia ich podziału na zmiany wymagające przeprowadzenia procedury planistycznej oraz tego nie wymagające. Na marginesie jedynie można wskazać, że ustawa posługuje się pojęciem obowiązywania aktu prawnego niezgodnie z jego powszechnie przyjętym znaczeniem, bowiem akt prawny obowiązuje od chwili zakończenia procedury jego uchwalenia (wydawania), czyli zazwyczaj od dnia opublikowania aktu, natomiast wchodzi w życie w dniu określonym w tym akcie (patrz ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Dz. U. z 2005r. Nr 190, poz. 1606 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz. U. Nr 100, poz. 908, por. na temat stosowania Zasad przez jednostki samorządu glosa w Samorząd Terytorialny z 2005r. Nr 11 s. 55 i nast., polemika w PiP z 2006r. Nr 1 s. 92 i nast.). Można jedynie dodać, że oczywiście w nin. sprawie nie miała miejsca omyłka organu publikującego uchwałę i możność sprostowania chociażby oczywistych błędów uchwałodawcy przez ten organ, ponadto zaś sama uchwała zmieniająca zawierała dwa błędy. Wymaga jeszcze wzmianki, że zarządzeniem Prezydenta Wrocławia z dnia 12 listopada 2003r. uwzględniono protesty wniesione przez J. S. (dot. korekty linii rozgraniczającej), J. T. w części dotyczącej zakazu wtórnych podziałów działek i wymogu realizacji dachów stromych oraz zarzut M. P. dot. obiektu historycznego i zakazu lukarn. Ten fragment dokumentacji planistycznej potwierdza twierdzenia stron na temat pominięcia w uchwalonym planie zmian wynikających z tego zarządzenia. Dołączona dokumentacja potwierdza również przyznanie Gminy, że podjęła zaskarżoną uchwałę bez podjęcia jakiejkolwiek procedury planistycznej, gdy znaczenie prawne procedury dotychczasowej wyczerpało się przez uchwalenie planu miejscowego. Dlatego i zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 147 § 1 i art. 152 p.s.a., orzeczono jak na wstępie. KK/12.04.06