II SA/Wr 70/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A sp. z o.o. w K. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 4 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych komórek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. w dniu 9 czerwca 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy, przez Spółkę Mieszkaniową Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. S. 3 w K. G. (dalej inwestor), komórek gospodarczych na terenie działki nr 177/1 według ewidencji gruntów przy ul. K. 22 w K. G., będącej własnością Gminy Miejskiej K. G. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2008 r. organ ten, z powołaniem się na art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 20 sierpnia 2008 r., zaświadczenia Burmistrza Miasta K. G. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i niezbędnymi uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto do czasu rozbiórki bądź legalizacji wykonanych robót, organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorowi ogrodzić teren budowy przed dostępem osób postronnych i umieścić w widocznym miejscu tablicę ostrzegawczą. Wykonując nałożone obowiązki, inwestor pismem z dnia 3 lipca 2008 r. zwrócił się do Urzędu Miasta w K. G. o wydanie zaświadczenia o zgodności realizowanego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 11 lipca 2008 r. spółka otrzymała pismo z Urzędu Miasta w K. G. informujące, że nieruchomości przy ul. K. 22 w K. G. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym należy wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spółka złożyła w dniu 18 lipca 2008 r. a postępowanie o wydanie tej decyzji zostało wszczęte przez Burmistrza Miasta K. G. w dniu 13 sierpnia 2008 r. Z uwagi na fakt, że A Sp. z o.o. w K. G. nie przedłożyła wskazanych w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2008 r. dokumentów umożliwiających legalizację inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. decyzją z dnia 8 września 2008 r. nr [...] nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanych komórek gospodarczych położonych przy ul. K. 22 w K. G. Pismem datowanym na dzień 11 września 2009 r. A Sp. z o. o. w K. G. zwróciła się z prośbą o ,,anulowanie decyzji nr [...] z dnia 08.09.2008r. w sprawie rozbiórki wybudowanych komórek gospodarczych dla mieszkańców budynku przy ul. K. 22 w K. G. i przedłużenie terminu zalegalizowania budowy do końca grudnia 2008 r." W uzasadnieniu pisma inwestor szczegółowo przedstawił działania jakie zostały podjęte celem doprowadzenia przeprowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Strona odwołująca podniosła, że budynek przy ul. K. 22 nie posiada piwnic a ogrzewanie budynku jest piecowe, z tego też powodu zarządca musi zapewnić lokatorom pomieszczenia do zgromadzenia opału na okres zimy. Mając zatem na względzie dobro użytkowników tych komórek spółka wskazała, że celowym będzie anulowanie decyzji dotyczącej rozbiórki i przedłużenie terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia 23 czerwca 2008 r., celem zebrania i dostarczenia wszystkich żądanych dokumentów, które zostały wyszczególnione w tym postanowieniu. Decyzją z dnia 30 września 2008 r. Burmistrz Miasta K. G. ustalił dla nieruchomości nr 177/1 obręb 7 warunki zabudowy. Po przekazaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. pisma inwestora z dnia 11 września 2009 r., D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dniu 4 grudnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję utrzymującą w mocy wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. decyzję z dnia 9 września 2008 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego wskazał, że w sprawie inwestor, pomimo pouczenia o konsekwencjach prawnych, nie wypełnił obowiązku wynikającego z postanowienia z 23 czerwcu 2008 r. wydanego w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i nie poinformował organu nadzoru o działaniach podjętych w celu ich wykonania. W skardze na tę decyzję A Sp. z o.o. w K. G. wniosła o jej uchylenie. Strona skarżąca ponowienie przedstawiła działania, które zostały przez podjęte w celu wywiązania się z obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2008 r. Wskazując na te okoliczności, skarżąca spółka podniosła, że jeszcze przed otrzymaniem decyzji o warunkach zabudowy spółka zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. z prośbą o przesunięcie terminu do przedłożenia wymaganych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyraził zgody na przesunięcie terminu i nakazał rozbiórkę zmodernizowanego przez spółkę budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w myśl obowiązujących przepisów prawa, a przesłanki szczegółowo wyjaśnione zostały w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Na podstawie analizy akt sprawy stwierdzić należało zaistnienie uchybień procesowych mających istotny wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Uchybienia procesowe, o których mowa, dotyczyły sposobu procedowania przez organy orzekające w sprawie, w momencie wniesienia przez skarżącą spółkę pisma z dnia 11 września 2008 r. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez tę pierwszą ocenę należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma. Natomiast przez ocenę procesową należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Tego rodzaju działania nie zostały w sprawie podjęte. Organy orzekające przyjęły bowiem a priori, że pismo z dnia 11 września 2008 r. jest odwołaniem od decyzji z dnia 8 września 2008 r. Jednakże, jak wskazano, o tym, jaki charakter i zakres ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Zauważyć zatem należy, że z treści pisma z dnia 11 września 2009 r. wynika, że spółka, zwróciła się ,,z prośbą o anulowanie decyzji nr [...] z dnia 08.09.2008r. w sprawie rozbiórki wybudowanych komórek gospodarczych dla mieszkańców budynku przy ul. K. 22 w K. G. i przedłużenie terminu zalegalizowania budowy do końca grudnia 2008 r." Zacytowana treść żądania spółki, w ocenie Sądu, nie pozwalała, jak to uczynił organ, o czym świadczy m.in. adnotacja znajdująca się na tym piśmie, a także dalszy tok postępowania, na przyjęcie, że mamy do czynienia z odwołaniem. Istotnym jest zwrócenie uwagi na brak dokonania przez organy orzekające w sprawie jakiegokolwiek odniesienia się do drugiego z wniosków zawartych w piśmie z dnia 11 września 2008 r., a dotyczącego przesunięcia terminu potrzebnego do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek ten nie został w sposób właściwy rozpoznany. Także przy dokonaniu kwalifikacji pisma spółki jako odwołania, pojawiają się uchybienia procesowe. Obowiązkiem organu II instancji było bowiem poczynienie ustaleń dotyczących dopuszczalności tego środka zaskarżenia. Przede wszystkim zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Ustalenia te w realiach sprawy są istotne z dwóch powodów. Po pierwsze w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia dowodu doręczenia Spółce Mieszkaniowej Sp. z o.o. w K. G. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2008 r. Również wątpliwości wywołują okoliczności dotyczące daty i sposobu wniesienia przez samą spółkę pisma z dnia 11 września 2008 r. Z akt sprawy nie wynika, w jakiej dacie pismo to zostało wniesione do organu, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania, przyjmując, że ten termin skutecznie zaczął biec. Wskazane uchybienia procesowe nie są jedynymi. Także na dalszym etapie prowadzonego przez organ II instancji postępowania dostrzec można poważne uchybienia. Jak wynika z akt sprawy, strona podnosiła m.in. w piśmie z dnia 11 września 2008 r., a także (jak twierdzi w skardze) jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia 8 września 2008 r., okoliczność prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, do czego została zobowiązana w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2008 r. Jak wynika z dołączonych do skargi dokumentów, decyzja ta została wydana w dniu 30 września 2008 r., a więc dwa miesiące przed wydaniem w dniu 4 grudnia 2008 r. decyzji przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie można zatem, jak czyni to organ II instancji, podając w uzasadnieniu decyzji, że ,,inwestor pomimo pouczenia o konsekwencjach prawnych, nie wypełnił obowiązku wynikającego z postanowienia Nr [...] z 23.06.2008r. wydanego w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i nie poinformował organu nadzoru o działaniach podjętych w celu ich wykonania" (uzyskania decyzji o warunkach zabudowy) pomijać i ignorować okoliczności prowadzenia przez inwestora działań zmierzających do zalegalizowania dokonanej samowoli. Dokonanym przez organ II instancji ustaleniom przeczą wielokrotnie podnoszone przez inwestora fakty. Organ ten nie tylko się do nich nie odniósł lecz przedstawił niemający umocowania w stanie faktycznym obraz postępowania inwestora. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie już wskazywano, że rolą organu odwoławczego nie jest kontrola zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ ten nie dokonuje kontroli rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Organ II instancji ma dokonać ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. W postępowaniu tym obowiązkiem organu jest rozpoznanie sprawy w świetle materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpoznanego przed organem I instancji i ewentualnie uzupełnionego przez organ odwoławczy wówczas, kiedy uzna on, że istotne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wystarczająco wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji, albo pojawiły się nowe fakty lub dowody istotne dla sprawy. W ocenie Sądu takim nowym faktem jest decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 września 2008 r. Obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie uzupełniającego postępowanie dowodowe i poczynienie ustaleń w przedmiocie okoliczności, na które powoływał się inwestor w piśmie z dnia 11 września 2008 r. Tym też ustaleniom organ II instancji powinien dać wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Pamiętając przy tym, że ,,jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych" (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, niepubl.). Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy.