II SA/Wr 700/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia NSA Sędzia WSA Protokolant Mieczysław Górkiewicz Zygmunt Wiśniewski Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Kinga Kręc po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji dotyczącego obowiązku dostarczenia oświadczenia osoby uprawnionej o zgodności wykonanej instalacji gazu płynnego z przepisami uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej S. Ś. kwotę 10 zł ( słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. 2 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jt. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.)5 wydał postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], w którym nałożył na I. i D. N. obowiązek przedłożenia oświadczenia osoby posiadającej właściwe uprawnienia o zgodności wykonanych robót, polegających na wykonaniu instalacji gazu płynnego, z przepisami w tym z rozdziałem 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z polskimi normami lub w przypadku braku takiej zgodności sporządzenia przez te osobę oceny technicznej określającej zmiany, które doprowadzą instalację gazu płynnego do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie oględzin dokonanych w dniu [...]r. D. N. przyznał, że w miesiącu [...]r. wykonana została instalacja gazowa na gaz płynny przez firmę A s.c. w W. Inwestor nie przedstawił dokumentów wskazujących na zgłoszenie zamiaru wykonania tej instalacji lub pozwolenia na budowę. W trakcie wizji stwierdzono, że w pomieszczeniu kuchni znajduje się kuchenka gazowa czteropalnikowa z piekarnikiem zasilana z 11- to kilogramowej butli gazu propan-butan i jest połączona do butli wężem gumowym. Wykonanie tej instalacji wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, gdyż roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji gazowej nie są wyłączone z uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro w badanym przypadku wykonana została przez małż. N. przedmiotowa instalacja gazowa bez pozwolenia na budowę, nie ma pewności, że jej wykonanie nastąpiło według zasad określonych w przepisach i w Polskich Normach oraz pod fachowym nadzorem osób uprawnionych. W tej sytuacji koniecznym jest dokonanie oceny instalacji przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Organ I instancji wskazał, że do żądania dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej upoważnia art. 81c pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, gdyż powstały uzasadnione wątpliwości, czy instalacja gazowa została wykonana prawidłowo. Na powyższe postanowienie I. i D. N. wnieśli zażalenie, podnosząc, że wykonanie tego typu urządzenia nie wymaga pozwolenia na budowlę. Sygn. akt II SA/Wr 700/02 3 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła pozytywna przesłanka zastosowania regulacji art. 81c ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego, w postaci zaistnienia po stronie organu I instancji uzasadnionych wątpliwości dotyczących w szczególności prawidłowości wykonania instalacji gazowej. Dokonano również prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót jako samowolnie wykonanych w związku z brakiem pozwolenia na budowę. Jednakże w ocenie organu odwoławczego skarżone rozstrzygnięcie nie może pozostać w obrocie prawnym , z uwagi na fakt, iż przytoczony przepis art. 81 c ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie daje podstaw do wydania postanowienia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego na podstawie powyższego przepisu jest legitymowany do żądania dokumentów a zobowiązane podmioty winny je okazać. Ustawodawca nie przewidział więc dla tego typu czynności żadnej z form rozstrzygnięcia określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S. S., żądając jego uchylenia. Skarżąca podnosi, że nie rozumie motywów uchylenia postanowienia organu I instancji. Z uzasadnienia wynika bowiem, że organ II instancji w pełni podziela pogląd organu I instancji o zaistnieniu uzasadnionych wątpliwości dotyczących prawidłowości wykonania instalacji. Organ II instancji potwierdził kwalifikację prawną wykonanych robót jako samowolnych. Lecz z niewidomych przyczyn organ I instancji powołał błędną podstawę prawną art. 81 c ust. 1 pkt 2, gdy tymczasem cała treść rozstrzygnięcia w swoim sformułowaniu a także treść uzasadnienia jak i pouczenie wskazują, że zamiarem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było wydanie postanowienia opartego na art. 81 c ust. 2. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ( art. 136 kpa), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać postanowienie organu I instancji i przekazywać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, wskazując że zarzuty zawarte w skardze zostały dostatecznie wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu. Sygn. akt II SA/Wr 700/02 4 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sietpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podłegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi! Dz.U, Nr 153, poz. 1270 ze zm,). Sądowa kontrola decyzji i postanowień administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i normami prawa procesowego. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ drugiej instancji może uchylić zaskarżone orzeczenie ( decyzję, postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc organ drugiej instancji może wydać decyzję (postanowienie) kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ 1 instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. W obu przypadkach organ drugiej instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości , albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, bowiem nie mieści się to w jego zakresie kompetencji. Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może tylko przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające. Tak więc postanowienie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ 1 instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady postanowienia podjętego w I instancji nie dają organowi II instancji podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego tego typu. Sygn. akt II SA/Wr 700/02 5 Ten rodzaj postanowienia ( decyzji ) dopuszczalny jest wyjątkowo i nie jest w tym przypadku dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie miał wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, na co wskazuje D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na str. 2 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podzielając w pełni ustalenia organu I instancji w zakresie stwierdzonej samowoli budowlanej oraz uzasadnionych wątpliwości dotyczących prawidłowości wykonania instalacji gazowej. Wobec tego organ ten nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a ., bowiem nie zachodzi w niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, a takie tylko i wyłącznie stanowią podstawę do wydania postanowienia (decyzji) kasacyjnego. Wskazać przy tym należy, że ten typ postanowienia ( decyzji ) kasacyjnego różni się od postanowienia ( decyzji ) kasacyjnego typowego ( art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) tym, że może być zastosowany tylko wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jednakże odmienna sytuacja, a mianowicie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż powołany przez organ I instancji w postanowieniu art. 81 c ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nie stanowa w ogóle podstawy prawnej do wydania postanowienia a jedynie do żądania okazania określonych dokumentów, tj. dokonania czynności materialno-technicznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w regulacji art. 138 § 2 k.p.a. i z tych względów na podstawie art. 145 § ł pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydane zostało w oparciu o art. 200 tej ustawy.