II SA/Wr 700/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Asesor WSA Dominik Dymitruk, Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Legnicy na uchwałę Rady Miejskiej Złotoryi z dnia 23 lutego 2023 r. nr 0007.LII.443.2023 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej Złotoryja stwierdza nieważność § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Złotoryi uchwałą Nr 0007.LII.443.2023 z 22.02.2023 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2023 r., poz. 1598), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i in. ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) – dalej u.s.g. w związku z art. 12 i in. ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej: u.g.n., ustaliła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej Złotoryja. Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (§ 21). Na ww. uchwałę skargę złożył Prokurator Okręgowy w Legnicy, wnosząc o stwierdzenie nieważności 13 ust. 3, jako wydanego z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 37 ust. 4 u.g.n., art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n., polegającym na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalnym wprowadzeniu w § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały generalnej zgody na przedłużenie umów użytkowania, dzierżawy i najmu nieruchomości, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy na czas oznaczony do lat 3, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, jeżeli kolejna umowa obowiązuje od dnia następującego bezpośrednio po dniu, w którym przestała obowiązywać poprzednia umowa, podczas gdy rada gminy jest uprawniona jedynie do wyrażenia zgody o charakterze indywidualnym. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Rada Miejska przyjęła § 13 ust. 3 zasadę, zgodnie z którą: "Wyraża się zgodę na zawieranie kolejnych umów użytkowania, dzierżawy i najmu w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, jeżeli kolejna umowa obowiązuje od dnia następującego po dniu, w którym przestała obowiązywać poprzednia umowa". Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów najmu lub dzierżawy nieruchomości na okres oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, następuje w drodze przetargu. W przypadku nieruchomości gminnych rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, jednakże zgoda taka może zostać wyrażona jedynie w stosunku do konkretnej nieruchomości, określonej co do tożsamości. Rada gminy nie posiada zatem uprawnień do udzielenia generalnej zgody w tym zakresie. W takim przypadku bowiem doszłoby do przekazania, określonego ustawowo uprawnienia organu stanowiącego gminy na organ wykonawczy. Z kolei w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Dokonując analizy wskazanych przepisów Prokurator dowodził, że wynika z nich obowiązek wydania przez radę gminy zasad dotyczących zarządu nieruchomościami, a więc aktu prawa miejscowego, oraz obowiązek wydawania aktu prawa wewnętrznego, jakim jest uchwala wymagana za każdym razem, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Omawiane przepisy nie stanowią natomiast podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy generalnej zgody, stanowiącej zasadę, a tym samym aktu prawa miejscowego, co do wszelkich kolejnych umów. Odnosząc się do treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. autor skargi zauważył przy tym, że przepis ten daje radzie kompetencję do podjęcia uchwały dotyczącej zasad (w szczególności nabywania, zbywania, wynajmowania, wydzierżawiania nieruchomości), o ile jednak ustawa szczególna nie stanowi inaczej. Dla realiów sprawy ustawą szczególną jest u.s.g., a zwłaszcza przywołany wcześniej art. 37 ust. 4. Zgodnie z ugruntowaną regułą interpretacyjną, podzielaną zarówno przez orzecznictwo, jak i piśmiennictwo prawnicze, wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Z tego powodu zgoda, do wyrażenia której bezspornie upoważniona jest rada, nie może mieć charakteru ogólnego, generalnego, zwalniającego całą grupę adresatów. Natomiast spójna z intencją ustawodawcy i systemową wykładnią prawa będzie taka zgoda, w której rada gminy w sposób indywidualny oznaczy adresatów wobec których odstępuje się od obowiązku przetargowego. Zdaniem Prokuratora, taki kierunek interpretacyjny znajduje odzwierciedlenie w wyrokach NSA z 28.12.2018 r. sygn. akt 1 OSK 3944/18 oraz 03.01.2022 r. sygn. akt I OSK 690/19, w których zajęto stanowisko, że upoważnienie do wyrażenia zgody - a nie do określenia ogólnych zasad czy przypadków - wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego, i nie może mieć charakteru blankietowego. Za takim stanowiskiem opowiedział się również WSA we Wrocławiu w wyroku z 22.07.2025 r., sygn. akt: II SA/Wr 405/25. Skoro wyrażenie zgody na tryb bezprzetargowy jest wyjątkiem od zasady przeprowadzania przetargów i każdy przypadek odstąpienia od tego trybu powinien znaleźć akceptację organu stanowiącego, wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość, to zdaniem Prokuratora, treść § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały uznać należy za wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W tym miejscu Prokurator zaznaczył, że organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia do modyfikowania przepisów ustawowych. Modyfikacja bądź uzupełnienie przepisami stanowionymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami przyzwoitej legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście postanowień uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy. Zatem, wprowadzenie w § 13 ust. 3 generalnej zgody na przedłużenie umów dzierżawy i wynajmowania nieruchomości gruntowych na czas oznaczony do lat 3 na kolejny czas w przypadku, gdy przedmiotem umów jest ta sama nieruchomość, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 18 ust, 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 37 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Dodatkowo, zawieranie umów dotyczących nieruchomości na okres krótszy niż 3 lata należy do gospodarowania mieniem gminy, do czego z mocy art. 30 ust. 2 pkt. 3 .u.s.g. upoważniony jest wójt/burmistrz, a nie rada. Prokurator wskazał, że rozbieżność orzeczniczą w zakresie wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z art. 37 ust. 4 u.g.n. rozstrzygnął ostatecznie wyrok NSA z 13.01.2022 r., sygn. akt I OSK 690/19, w którym stwierdzono, że wyrażenie w uchwale rady gminy generalnej zgody na przedłużenie umów dzierżawy i wynajmowania nieruchomości gruntowych na czas oznaczony do lat 3 na kolejny czas w przypadku, gdy przedmiotem umów jest ta sama nieruchomość, jako prowadzące do wyłączenia stosowania art. 37 ust. 4 u.g.n. i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa. Prokurator wskazał, że popiera stanowisko zawarte w powołanym wyroku i nie widzi potrzeby powielania argumentacji tam zawartej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Złotoryja wniósł o jej oddalenie. Autor odpowiedzi na skargę nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze, których ostrze sprowadza się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez niedopuszczalne wprowadzenie § 13 ust. 3 uchwały generalnej zgody na zawieranie kolejnych umów użytkowania, dzierżawy i najmu w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, jeżeli kolejna umowa obowiązuje od dnia następującego bezpośrednio po dniu, w którym przestała obowiązywać poprzednia umowa. W ocenie Burmistrza, kwestionowany przepis mieści się w granicach kompetencji wynikających z art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i stanowi prawidłową realizację obowiązku ustalenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym. Zauważano, że Prokurator opiera swoje zarzuty na przekonaniu, że zgoda Rady na zawarcie kolejnej umowy, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, może być wyrażana wyłącznie w formie indywidualnej uchwały, odnoszącej się do konkretnego przypadku. Powołując się na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. autor odpowiedzi na skargę wskazał, że przepis ten pozwala przyjąć, że zbywanie, nabywanie i obciążanie nieruchomości gminy oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje według zasad określonych przez radę gminy. Ustawa przyznaje zatem radzie gminy kompetencję do tworzenia norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które mają stanowić ramy prawne dla działań organu wykonawczego w obszarze gospodarki nieruchomościami. Kwestionowany § 13 ust 3 uchwały jest właśnie taką zasadą, która określa działania organu wykonawczego. Wedle art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Wykładania językowa powyższego przepisu, który w swojej treści posługuje się liczbą mnogą "umów" może wskazywać, że jego zamierzeniem była taka zgoda rady, która nie musi odnosić się do jednego, konkretnego przypadku. Ustawodawca nie wskazał żadnych kryteriów, którymi powinna kierować się rada wyrażając zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Powołując się na brak jednoznacznego zakazu wynikającego z przepisów prawa autor skargi stwierdził, że Rada Miejska w wykonaniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. miała prawo przyjąć rozwiązanie, które uznała za słuszne, zapewniające równowagę między koniecznością sprawowania kontroli nad majątkiem a potrzebą efektywnego i sprawnego zarządzania tym majątkiem przez organ wykonawczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) - zwanej w skrócie "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie Rada Miasta Złotoryi uchwałą Nr 0007.LII.443.2023 z 22.02.2023 r. ustaliła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej Złotoryja. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 03.03.2023 r., pod pozycją 1598. Skargę na tak podjętą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Legnicy w trybie i na zasadach określonych w art. 8 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. prokurator ma samodzielną legitymację skargową, a wedle art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, bądź wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu, przy czym termin ten nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego. Prokurator Okręgowy zaskarżył w § 13 ust. 3 uchwały, który znajduje się w Rozdziale 8 "Oddawanie nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę i najem oraz na podstawie innych tytułów prawnych". Zgodnie z tym przepisem: "Wyraża się zgodę na zawieranie kolejnych umów użytkowania, dzierżawy i najmu w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy na czas oznaczony do lat 3, bezpośrednio po dniu, w którym przestała obowiązywać poprzednia umowa. Podstawę prawną zakwestionowanej regulacji Rada Miejska Złotoryi upatrywała w dwóch przepisach. Pierwszym z nich jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Drugą powołaną przez Radę podstawę prawną tworzy przepis art. 37 ust. 4 u.g.n., w którym sformułowano zasadę, zgodnie z którą zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Spór prawny pomiędzy Prokuratorem Okręgowym a Radą Miejską Złotoryi dotyczy możliwość wyrażenia w uchwale przez Radę zgody o charakterze generalnym na przedłużenia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości gruntowych na czas oznaczony do lat 3, na kolejny czas w przypadku gdy przedmiotem umów jest ta sama nieruchomość. Według Prokuratora, zakwestionowana regulacja, zawierająca taką właśnie zgodę, stanowi rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. Ponieważ zgoda Rady w kwestii odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, do wyrażania której bezspornie jest ona upoważniona, jak każdy wyjątek od zasady przeprowadzania przetargów, nie może mieć charakteru ogólnego, generalnego, zwalniającego całą grupę adresatów. Ponadto w zakwestionowanym fragmencie uchwały Prokurator upatruje naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który przewiduje, że zawieranie umów dotyczących nieruchomości na okres krótszy niż 3 lata należy do gospodarowania mieniem gminy, do czego upoważniony jest wójt/burmistrz, a nie rada. Skarżony organ stanął z kolei na stanowisku, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przyznaje radzie gminy kompetencję do tworzenia norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które mają stanowić ramy prawne do działania organu wykonawczego w obszarze gospodarki nieruchomościami. Kwestionowany przepis § 13 ust. 3 uchwały jest właśnie zasadą, która określa działania organu wykonawczego. Ponadto dokonując wykładni językowej art. 37 ust. 4 u.g.n., który posługuje się liczbą mnoga "umów", autor odpowiedzi na skargę wskazał, że celem ustawodawcy było aby taka zgoda rady, która nie musi się odnosić do jednego, konkretnego przypadku. Odnosząc się do tak zarysowanego sporu należy opowiedzieć się za stanowiskiem zawartym w skardze. Jednocześnie należy przyznać, że składowi tut. Sądu znane są odmienne stanowiska wyrażane w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych. W realiach rozpatrywanej sprawy, Rada Miejska, podejmując uchwałę w sprawie zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości, w której udzieliła w § 13 ust. 3 generalnej zgody na przedłużenie umów dzierżawy i wynajmowania nieruchomości gruntowych na czas oznaczony do lat 3, na kolejny czas w przypadku, gdy przedmiotem umów jest ta sama nieruchomość, doprowadziła do wyłączenia stosowania art. 37 ust. 4 u.g.n. i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa (zob. powołany w skardze wyrok NSA z 13.2022 r., sygn. akt I OSK 690/19). Ponadto za autorem skargi należy zauważyć, że zawieranie umów dotyczących nieruchomości na okres krótszy niż 3 lata należy do gospodarowania mieniem gminy, do czego z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. upoważniony jest wójt/burmistrz, nie zaś rada. Rozwiązania występującego w sprawie problemu prawnego próżno przy tym poszukiwać jedynie w wynikach wykładni językowej, do czego skłania się autor odpowiedzi na skargę. Niezależenie jednak od takiej konstatacji, przyjdzie zwróci uwagę na nietrafność stanowiska Burmistrza i w tym zakresie. Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, użytego w zdaniu pierwszym tego przepisu sformułowania "umów" w liczbie mnogiej, nie można rozumieć w taki sposób, że celem ustawodawcy było, aby taka zgoda nie musiała się odnosić do jednego, konkretnego przypadku. Użycie w liczbie mnogiej rzeczownika "umowa" podyktowane tym, że odnosi się on nie tylko do sytuacji zawierania umowy użytkowania, ale także zawierania umowy najmu lub umowy dzierżawy, a więc kilku rodzajów umów. Ponadto należy zauważyć, że użyte w art. 37 ust. 4 u.g.n. w zdaniu drugim sformułowanie "mogą wyrazić zgodę" jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Potwierdzeniem tego stanowisko jest końcowy fragment tego zdania, gdzie ustawodawca użył sformułowania "zawarcia umowy" w liczbie pojedynczej, w odniesieniu do wskazanej na jego początku zgody. W oparciu o powyższą argumentację Sąd uznał, że § 13 ust. 3 uchwały został podjęty z rażący naruszeniem prawa, skoro podstawa prawna do jego uchwalenia nie wynika z przepisów prawa, a w szczególności takiej podstawy nie stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. ani art. 37 ust. 4 u.g.n. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji i wyeliminować zaskarżonym zakresie uchwałę z obrotu prawnego, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.