II SA/Wr 702/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2.0 lipca 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Miasta i Gminy J.-L. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nakazującej M. F. opróżnienie budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. L. [...] I. uchyla zaskarżone postanowienie ; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...]r. wydał - na podstawie art. 68 pkt 1,2,3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm) - decyzję o następującym rozstrzygnięciu; "nakazuję w trybie natychmiastowym Panu M. F., zam. M. O., ul. K. [...], opróżnienie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w m. K. przy ul. L. [...], gmina J. – L., w trybie natychmiastowym, przesłać powyższą decyzję organowi obowiązanemu do zapewnienia lokalu mieszkalnego dla lokatorki Pani J. D. na podstawie odrębnych przepisów oraz zarządzam wykonanie następujących czynności: umieścić na budynku zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa lub mienia oraz zakazie jego użytkowania". W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek interwencji Urzędu Miasta i Gminy J.-L. przeprowadzona została - przy udziale przedstawicieli Urzędu Miejskiego J.-L. oraz lokatorki - kontrola powyższego budynku, w wyniku której stwierdzono, że obiekt należy wyłączyć z użytkowania. W takiej sytuacji organ uznał za konieczne wydanie powyższego rozstrzygnięcia. Omówioną decyzję "w części dotyczącej nałożenia na Miasto i Gminę J. L. obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego dla lokatorki J. D." - zaskarżył w odwołaniu Burmistrz Miasta i Gminy J.-L. (działający w imieniu Miasta i Gminy J.-L.) wywodząc, że naruszono art. 11 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy I o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) przez uznanie, że właściciel przedmiotowego budynku nie jest zobowiązany do dostarczenia lokalu zamiennego lecz, że jest to obowiązek Gminy, pomimo, że nigdy wcześniej J. D. nie była uprawniona do uiszczania czynszu regulowanego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na uzasadnienie organ podał, że przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do uznania odwołującego się za stronę niniejszego postępowania administracyjnego. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest bowiem każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zwracał 1 Sygn. Akt II SA/Wr 702/05 uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 1984 r. wskazał, że interes prawny musi bezpośrednio tyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Do uznania przez określony podmiot przymiotu strony nie wystarczy zatem wskazanie jakiegokolwiek interesu lecz musi być to interes sankcjonowany przepisami prawa materialnego. Takim przepisem w rozpatrywanej sprawie jest art. 68 ustawy - Prawo budowlane, który między innymi w pkt 2 zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przesłania decyzji organowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych lub pomieszczeń zastępczych. Powyższy zapis - zdaniem organu odwoławczego -należy uznać za czynność techniczną, gdyż kwestia przyznania lokali zamiennych leży poza kognicją organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki organ nadzoru budowlanego wskazał również, że organ pierwszej instancji, zgodnie z powyższym zapisem przekazał decyzję organowi gminy, gdyż z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach i wypadkach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Natomiast organy nadzoru budowlanego w postępowaniu na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane nie badają na podstawie jakich przepisów zajmują lokal jego mieszkańcy. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie dokonywano konkretyzacji praw czy obowiązków Urzędu Miasta i Gminy, a tym samym odwołujący się nie ma interesu prawnego, który uprawniałby go skutecznego wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto i Gmina J. – L. zarzuciło powyższemu postanowieniu rażące naruszenie art. 134 oraz art. 28 k.p.a. oraz art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o nakazanie organowi odwoławczemu merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Strona skarżąca podniosła, że w kwestionowanym postanowieniu zachodzi istotna sprzeczność polegająca na tym, że z jednej strony uznano, że na skarżącym 2 Sygn.akt II SA/Wr 70.2/05 ciąży prawny obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego, a z drugiej strony przyznaje, że skarżąca jednostka samorządu terytorialnego nie posiada Interesu prawnego do złożenia odwołania. Podniesiono również zarzut błędnej wykładni art. 88 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w przepisie tym mowa o lokalu zamiennym a nie o lokalu socjalnym o którym z kolei mowa w art. 4 przywoływanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Poza sporem jest zaś okoliczność, że przepisy ww. ustawy nie nakładają na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego dla osoby nie mieszkającej w zasobach komunalnych, gdyż jest to obowiązkiem właściciela lokalu. Dlatego - zadaniem skarżącej - w każdym przypadku organy nadzoru budowlanego powinny badać na podstawie jakich przepisów zajmują dany lokal jego mieszkańcy. Organy te nie mogą bowiem bezprawnie nakładać na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego, jeżeli nieruchomość nie stanowi własności komunalnej. W myśl art. 11 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 9 wskazanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego ciąży tylko na właścicielu nieruchomości. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest własnością prywatną a lokatorka nigdy wcześniej nie płaciła czynszu regulowanego. Reasumując stwierdzono, że skoro organy nałożyły na Gminę obowiązek świadczenia na rzecz osoby nieuprawnionej polegający na dostarczeniu lokalu zamiennego to rażąco naruszyły interes prawny, tej Gminy, gdyż naruszona zostaje sfera prawna tej jednostki i konsekwentnie staje się ona stroną w danym postępowaniu administracyjnym, W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne prezentowane w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1289 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny 3 Sygn.akt II SA/Wr 702/05 prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz, 1270 z późn. zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, gdyż wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a. , co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że organ odwoławczy uznał, że strona skarżąca nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania, gdyż nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jako, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie konkretyzowano jej praw obowiązków i praw. Ta okoliczność - zdaniem organu odwoławczego - skutkować musiała stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do złożenia odwołania. Nie budzą kontrowersji, prezentowane w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie poglądy, że niedopuszczalność odwołania, w rozumieniu cytowanego przepisu, może być powodowana przyczynami przedmiotowymi - np. gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, gdy konkretne przepisy wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji lub gdy zaskarżona zostanie czynność materialno-techniczna - lub podmiotowymi - np. w razie wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie odwołania przez podmiot działający na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 191-192; B. Adamiak, j. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 525 oraz np. wyrok NSA z dnia 10 marca 1986, sygn. akt lIl SA 1377/85, OMSA 1986, Nr 1, poz. 1) 4 Sygn.akt II SA/Wr 702/05 Natomiast pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości prawne dotyczące wzajemnych relacji i stosowania art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w przypadku, gdy organ stwierdzi, ze odwołanie nie pochodzi od strony, przekonująco zostały wyjaśnione w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98 ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). W uzasadnieniu przywołanej uchwały Sąd wskazał: "...nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne". Warto dodać, że podobne stanowisko niejednokrotnie prezentowane było również w innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por np. wyrok z dnia 29.11.1999 r., i SA 1544/98, L.EX nr 48751; wyrok z dnia 25,10.1999 r., IV SA 1913/97, LEX nr 47854; wyrok z dnia 14.10.1999 r., i SA 1321/99, LEK nr 48668; wyrok z dnia 6,10.1999 r., IV SA 1065/97, LEX nr 47919; wyrok z dnia 15.07.1999 r., ISA 1620/98, LEX nr 48567; wyrok z dnia 12.04.1999 r,, IV SA 1611/98, LEX nr 48165). Akceptując przedstawiony wyżej pogląd, należy zatem stwierdzić, że w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy zastosowano niewłaściwą formę rozstrzygnięcia. Strona skarżąca konsekwentnie bowiem podnosiła i wywodziła, że decyzja pierwszoinstnacyjna dotyczy jej interesu prawnego, wskazując przy tym normy prawa materialnego z których interes ten wywodziła. Czy twierdzenie to było uprawnione, organ odwoławczy winien ocenić w toku rozpoznania odwołania na 5 Sygn.akt lI SA/Wr 702/05 podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji (wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem jeżeli zajdzie taka potrzeba) oraz przy uwzględnieniu pełnej treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Wobec powyższego Sąd uznał, że zastosowanie przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie art. 134 k.p.a. było nieuprawnione. Sąd jednocześnie nie odnosi się co do ponoszonych w skardze zarzutów, gdyż wobec przyjęcia decyzyjnej formy orzekania w kwestii istnienia interesu prawnego skarżącego, pierwszeństwo należy w tym zakresie przyznać kontroli instancyjnej przed kontrolą sadową. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd art, 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.