II SA/Wr 702/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie funkcji urządzenia wodnego, rowu melioracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] (znak [...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. PGW Wody Polskie (dalej "DRZGW"), po rozpatrzeniu zażalenia W. Z., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. PGW Wody Polskie (dalej "DZZ") z [...] (znak [...]) odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki ewidencyjnej nr [...] w T., gmina W., przywrócenie funkcji urządzenia wodnego, rowu melioracyjnego R-K23, poprzez jego odbudowę. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych, W. Z.(dalej jako "skarżący") z początkiem 2018 r. zwrócił się do DZZ o interwencję i odbudowę zlikwidowanego rowu melioracyjnego, który znajdował się na działce nr [...] w T. (własność B. S.). Skarżący oświadczył, że likwidacja rowu nastąpiła bez pozwolenia wodnoprawnego i zagraża podniesieniem się poziomu wód gruntowych, co z kolei spowoduje, że przestaną funkcjonować przydomowe oczyszczalnie ścieków, podtopione zostaną piwnice i okoliczne pola. W ocenie DRZGW z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że przedmiotowy rów na początkowym odcinku, w granicach działki nr [...], obręb T., uległ "naturalnej likwidacji", co zostało potwierdzone w VI 2017 r. przez Powiatową Spółkę Wodną we W., a ponadto było przedmiotem badania przez właściwy w tamtym okresie organ, tj. Starostę W. Starosta W. stwierdził, że wdrażanie procedury formalnej likwidacji rowu, gdy w praktyce rów już nie istnieje, nie miałoby żadnego wpływu na kształtowanie stosunków wodnych. Należy zatem uznać, że sprawa została już rozstrzygnięta przez właściwy organ, który jednocześnie był organem właściwym do przeprowadzenia zmian zapisów w ewidencji gruntów, co zostało dokonane w 2017 r. Jednocześnie ani skarżący, ani jakikolwiek inny podmiot nie wskazali na jakiekolwiek szkody na gruntach przyległych, wynikające z braku początkowego odcinka rowu melioracyjnego. Tym samym – zdaniem DRZGW – należało zgodzić się ze stanowiskiem DZZ o braku podstaw do wszczęcia postępowania z art. 191 ust. 1 ustawy z 20 VII 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, ze zm.) – dalej jako "PW" - w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zabezpieczających szkodom lub likwidacji szkody w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. W konsekwencji należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 191 ust. 1 PW, poprzez przyjęcie, że likwidacja rowu melioracji szczegółowej nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego, 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 61 § 1 kpa, poprzez odmowę wszczęcia postępowania z uwagi na okoliczność, że rów uległ naturalnej likwidacji, a ponadto sprawa była przedmiotem badania przez właściwy w tamtym okresie organ tj. Starostę Wschowskiego w sytuacji, gdy Starosta badał wzmiankowaną kwestię po zasypaniu rowu, a likwidacja rowu nastąpiła bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, 3) art. 7, art 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez dowolne przyjęcie, iż skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących, że likwidacja rowu melioracji szczegółowej spowoduje powstanie szkód w sytuacji, gdy skarżący przedłożył wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów, z których wynika, że działka o numerze 35 jest oddalona od działki skarżącego o 35 cm, z kolei uwzględniając funkcję urządzenia wodnego (regulacja stosunków wodnych) nie powinno budzić wątpliwości, iż likwidacja rowu melioracji szczegółowej spowoduje deregulację stosunków wodnoprawnych na wzmiankowanym terenie, 4) art. 138 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy narusza ona przepisy prawa. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że w okolicznościach sprawy wystąpiły podstawy do wydania decyzji z art. 191 ust. 1 PW. Organy obu instancji dowolnie przyjęły, że rów uległ naturalnej likwidacji i pominęły, że likwidacja rowu nastąpiła bez pozwolenia wodnoprawnego. Organy administracji powinny więc wszcząć postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (jego odbudowy), w ramach którego należy zasięgnąć opinii biegłego co do panujących warunków wodnych i dopuszczalności likwidacji rowu w obrębie działki nr 35. W konsekwencji skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę DRZGW podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem ani z materiału dowodowego sprawy, ani też z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by wystąpiła jakakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 kpa. Z żądania skarżącego wynika jednoznacznie, że domagał się on od organów interwencji w oparciu o normę kompetencyjną z art. 191 PW (zob. pismo skarżącego z 1 II 2019 r.). Zgodnie z art. 191 ust. 1 PW, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Stosownie do art. 191 ust. 2 PW, w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Jak wynika z art. 191 ust. 3 PW, jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację. Z kolei art. 191 ust. 5 PW stanowi, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i 3, jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód. W świetle art. 191 ust. 5 PW krąg podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 191 PW ograniczony został do wnioskodawcy, właściciela urządzenia wodnego oraz właściciela wody. Skarżący, będąc wnioskodawcą, niewątpliwie ma uprawnienie do żądania wydania decyzji z art. 191 PW. Zresztą DRZGW w zaskarżonym postanowieniu nie kwestionuje legitymacji procesowej skarżącego. Odnosząc się do określonej w art. 61a § 1 kpa przesłanki niedopuszczalności postępowania "z innych przyczyn", to nie sposób zgodzić się z DRZGW, że taką przyczyną mógłby być fakt "naturalnej likwidacji" rowu. Jak wynika z przepisów PW, nie różnicują one przypadków likwidacji rowu melioracyjnego na "naturalne" i "nienaturalne", tak więc jakakolwiek dyferencjacja w tej kwestii pozbawiona jest znaczenia prawnego. Likwidacja "naturalna" urządzenia wodnego to po prostu jego likwidacja na skutek zaniedbań w utrzymaniu tego urządzenia. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia istotne jest, że rów melioracyjny, będąc urządzeniem wodnym (art. 16 pkt 65 lit.a PW), podlega prawnej reglamentacji także w zakresie jego ewentualnej likwidacji. Regułą jest bowiem obowiązek utrzymywania istniejących urządzeń wodnych przez ich właścicieli, w tym konserwacji oraz remontów w celu zachowania ich funkcji (art. 188 i art. 205 PW). Zakazuje się niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych (art. 192 ust. 1 pkt 1 PW). Likwidacja rowu melioracyjnego dopuszczalna jest zaś wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 PW). Identyczne zasady obowiązywały zresztą także w poprzednim stanie prawnym regulowanym ustawą z 18 VII 2001 Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121) – zob. art. 9 ust. 1 pkt 19 lit.a, ust. 2 pkt 2; art. 64 ust. 1; art. 65 ust. 1 pkt 1; art. 77 ust. 1; art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2. W okolicznościach kontrolowanej sprawy jest bezsporne, że jeszcze w 2016 r. na działce nr [...] istniał rów melioracyjny R-K23, który pełnił funkcję rowu odwadniającego i odprowadzającego wody w kierunku rowu R-K21 (pismo DZZ z 18 VII 2018 r., pismo Przewodniczącego Powiatowej Spółki Wodnej z 13 VII 2016 r.). Jest również bezsporne, że obecnie ten rów nie istnieje, mimo że nie wydano pozwolenia wodnoprawnego na jego likwidację i nie wystąpiono też z wnioskiem o legalizację jego likwidacji (pismo Kierownika Nadzoru Wodnego z 14 VIII 2019 r., pismo DZZ z 18 VII 2018 r.). Rów ten ciągle jest zaś ujawniony w ewidencji urządzeń melioracji wodnych (pismo Kierownika Nadzoru Wodnego z 14 VIII 2019 r.). Z powyższego wynika, że aktualna jest konieczność oceny istniejącego stanu rzeczy z pozycji gospodarowania wodami i zasady zrównoważonego rozwoju. Instrumentem prawnym nadającym się do takiej oceny jest niewątpliwie art. 191 PW. Pozwala on bowiem DZZ na nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód, o ile urządzenie wodne jest nienależycie utrzymywane w stopniu prowadzącym do zmiany funkcji tego urządzenia lub szkodliwego oddziaływania tego urządzenia na wody lub grunty (art. 191 ust. 1 PW). Nie można zaakceptować stanowiska DRZGW sugerującego, że zastosowanie norm z art. 191 PW jest niemożliwe z uwagi na nieistnienie rowu melioracyjnego. Należy podkreślić, że organy w ramach przedmiotowej kompetencji mają przecież także uprawnienia do określenia na nowo funkcji urządzenia wodnego i nakazania jego "odbudowy". Wynika to expressis verbis z art. 191 ust. 3 PW. Regulacja z art. 191 PW znajdzie zatem zastosowanie także w przypadku uprzedniej faktycznej likwidacji urządzenia wodnego, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie. Sąd nie może również podzielić argumentu DRZGW powołującego się na okoliczność wcześniejszego rozpatrzenia sprawy przez starostę. Oczywiście instytucja z art. 191 PW miała swój odpowiednik w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. W myśl art. 64b ustawy z 18 VII 2001 Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Organem właściwym – stosownie do 140 ust. 1 - był wówczas starosta. Jednak ani z akt sprawy, ani też z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by starosta wcześniej wydał w niniejszej sprawie decyzję. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że sprawa objęta jest powagą rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej. Podnoszone natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestie niewykazania przez skarżącego szkód dotyczą już merytorycznych aspektów sprawy, na które nie ma miejsca w postanowieniu procesowym odmawiającym wszczęcia postępowania. Wszelkie wywody w tym zakresie na obecnym etapie są więc przedwczesne, a tym samym niedopuszczalne. W konsekwencji, mając na względzie naruszenie art. 61a § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił postanowienie DRZGW na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "ppsa". Ponieważ tożsamym uchybieniem obciążone jest postanowienie DZZ, należało uchylić także to postanowienie na zasadzie art. 135 ppsa. Odnosząc się przy tym do wniosku skargi o zmianę postanowienia DRZGW wypada zaznaczyć, że w świetle regulacji ppsa sądy administracyjne, jako organy władzy sądowniczej a nie wykonawczej, nie mają kompetencji do zmiany orzeczeń organów administracji. W prowadzonym ponownie postępowaniu należy więc przeprowadzić postępowanie administracyjne w oparciu o normy z art. 191 PW, w ramach którego zostanie ustalone, czy istnieją przesłanki do wydania w formie decyzji nakazów określonych w art. 191 ust. 1 lub ust. 3 PW, a następnie wydać decyzję. W szczególności organy muszą mieć na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, jak to wynika z art. 191 ust. 1 i 3 PW. Przy dokonywaniu ustaleń dowodowych należy wziąć pod uwagę, że stosownie do art. 7 kpa obowiązek dowodzenia ciąży nie tylko na stronie ale także na organie administracji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów w łącznej kwocie 580 zł, na którą składają się: wpis (100 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł).