II SA/Wr 704/05

Sygnatura akt II SA/Wr 704/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 704/05 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją SKO z dnia [...]r. (Nr [...]), odmywającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...],[...] i ul. G. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-43 obręb G., stanowiącej własność Gminy W., a pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" we W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, iż Z. P. w dniu [...]r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]) jako wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji ze względu na to, iż wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości będącej własnością Gminy W., pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" we W . W dniu [...]r. Z. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy, informując, iż zebranie Przedstawicieli Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" we W. podjęło w dniu [...]r. uchwałę w sprawie nabycia od Gminy W. na własność gruntów 11 nieruchomości pozostających w użytkowaniu Spółdzielni. Uchwałę tą wnioskodawczyni zaskarżyła w dniu [...]r. i sprawa ta nie została jeszcze zakończona prawomocnym wyrokiem. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]) w pełni uzasadnia pozew do sądu o unieważnienie przedmiotowej uchwały bowiem Zarząd ten zataił przed członkami Spółdzielni fakt wystąpienia o podział tej 2 Sygnatura akt II SA/Wr 704/05 nieruchomości i jego zatwierdzenie. Kwestionowana decyzja - zdaniem Z. P. - rodzi dla Spółdzielni i jej członków, którzy złożyli na piśmie wnioski o uwłaszczenie w czerwcu 2001 r., określone skutki finansowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]) zważyło, iż podstawę rozstrzygnięcia w sprawie o podział nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta zatwierdzającego podział (art. 96 ustawy). Przepisy art. 97 tej ustawy stanowią, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W przepisie tym sprecyzowano pojęcie osoby mającej interes prawny w postępowaniu podziałowym, dając legitymację do występowania o podział nieruchomości wyłącznie właścicielom, współwłaścicielom, użytkownikom wieczystym i współużytkownikom wieczystym nieruchomości oraz podziałach z urzędu - odpowiednim organom. Z takiej regulacji jednoznacznie wynika, że podmioty dysponujące innymi prawami do nieruchomości niż prawo własności i prawo użytkowania wieczystego, nie mają przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości. Podziału nieruchomości można dokonać także z urzędu, gdy działka nie została oddana w użytkowanie wieczyste lub jeżeli podział nieruchomości byłby niezbędny do realizacji celu publicznego. Wobec tego, jak wskazało Kolegium, podmioty, którym przysługują inne prawa do nieruchomości, w tym ograniczone prawa rzeczowe, a w szczególności - tak jak w przypadku Z. P. - własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, a także podmioty władające nieruchomością na podstawie uprawnień wynikających ze stosunków gospodarczych, nie są stronami postępowania o podział nieruchomości. Odnosząc się do podziału nieruchomości zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]), organ ustalił, że nieruchomość ta stanowi własność Gminy W. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej, zatem podmiotem legitymowanym do wystąpienia o jej podział mogła być wyłącznie -jako użytkownik wieczysty - owa spółdzielnia. 3 Sygnatura akt II SA/Wr 704/05 Reasumując, stwierdzono, że skoro stronami w postępowaniu o podział nieruchomości mogą być wyłącznie wymienione wcześniej podmioty, to tylko one mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W ocenie organu Z. P. nie przedstawiła żadnych nowych dokumentów potwierdzających zmiany jej statusu prawnego wobec przedmiotowego gruntu. Natomiast argumenty podniesione przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy nie mogą mieć znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, skoro - jak wynika z przedłożonej dokumentacji - nie może być ona uznana za stronę postępowania podziałowego. Skargę na ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Z. P., podnosząc, iż podważa ona podstawy prawne funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych, a tym samym narusza zasady współżycia społecznego oraz interes prawny, nie tylko jednego członka spółdzielni, zamieszkałego przy ul. S. [...], ale każdego z 60-ciu członków zasiedlających budynek mieszkalny usytuowany na nieruchomości przy ul. S. [...],[...]. Strona zarzuciła ponadto błędy formalne i merytoryczne oraz przewlekłość postępowania. Zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącej, wobec pominięcia przepisów prawnych obowiązujących w spółdzielniach mieszkaniowych, zasługuje na uchylenie z uwagi na wysoką szkodliwość społeczną. Skarżąca wskazała również, iż podtrzymuje swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]) z uwagi na fałszywe informacje przekazane przez wnioskodawców w piśmie z dnia [...] r. i na wyrycie z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Strona wniosła w skardze o zobowiązanie Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji do: przedstawienia stanu prawnego nieruchomości przy S. [...] na dzień [...]r. i [...]r. na okoliczność przekazywania przez Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "A" we W. nieprawdziwych informacji przez zatajenie przed członkami oraz organami statutowymi informacji o szczególnym znaczeniu przy realizacji ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. Nadto, o zobowiązanie do przedłożenia znajdujących się w posiadaniu Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego W. oryginału decyzji Nr [...] z dnia [...]r. 4 Sygnatura akt II SA/Wr 704/05 oraz dokumentów uzasadniających jej wydanie, jako dowód na przekazanie przez Zarząd Spółdzielni nieprawdziwych informacji nie tylko władzom państwowym, ale także członkom spółdzielni, Zebraniu Grup Członkowskich z S. [...],[...],[...]i [...], Radzie Nadzorczej oraz Zebraniu Przedstawicieli MSM "A" we W., podlegających przepisom karnym (art. 267d § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze). Z. P. wniosła również o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]) jako wynikającej z fałszywych informacji, stwarzających przesłanki do nieuprawnionego pomniejszenia wielkości udziałów członków we współwłasności nieruchomości wspólnej, nieuprawnionego wyłączenia znacznej powierzchni gruntu tej nieruchomości z naruszeniem art. 40 i art. 41 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przed podjęciem uchwał, określających przedmiot odrębnej własności lokali oraz wielkości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej. To świadczy o naruszeniu praw członków i świadomym działaniu na szkodę członków spółdzielni zamieszkałych w budynku przy ul. S. [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podnosząc jednocześnie, że zawarte w niej argumenty nie dają podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Twierdzenie Z. P., że posiada legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale, gdyż postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego wynikającego z faktu, że jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej, zdaniem organu, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Pojęcie "interes prawny" stanowi bowiem zasadniczy element definicji strony postępowania administracyjnego zawartej w art. 28 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że z interesem prawnym mamy do czynienia, kiedy istnieje przepis prawa materialnego lub procesowego, który może być zastosowany w konkretnej sytuacji danego podmiotu. W przypadku postępowania podziałowego chodzi o taki podmiot, którego sfery prawnej będzie dotyczył podział ewidencyjny. Ponieważ podział ten, jako służący następnie dokonaniu podziału prawnego nieruchomości (tj. zbywaniu wydzielonych geodezyjnie części nieruchomości na odrębną własność innym podmiotom), jest uprawnieniem należącym do sfery wykonywania prawa własności oraz 5 Sygnatura akt li SA/Wr 704/05 prawa użytkowania wieczystego, dlatego też w art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wskazał, że wnioskodawcą podziału może być zarówno właściciel jak i użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegającej podziałowi. Z wnioskiem o podział nie może natomiast skutecznie wystąpić inny podmiot, chociażby przysługiwało mu inne prawo do nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe lub inne prawo obligacyjne). Ustawodawca tak bowiem ukształtował treść tych praw, że nie mieści się w nich uprawnienie do geodezyjnego podziału nieruchomości. Podmioty, którym te prawa przysługują, nie mogą bowiem ani ingerować ani naruszać uprawnień właścicielskich. Podział zaś jako niewątpliwie ingerujący w przedmiot prawa własności lub użytkowania wieczystego, musi być uznany za czynność ograniczającą uprawnienia właściciela (użytkownika wieczystego). Potwierdza to fakt umiejscowienia przepisów regulujących kwestie podziału w dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami "Wykonywanie, ograniczanie i pozbawianie praw do nieruchomości". Skoro więc ustawodawca postawił podział na równi z takimi instytucjami jak wywłaszczenie nieruchomości, czasowe zajęcie nieruchomości, scalenie czy pierwokup, to należy - jak wskazało Kolegium - zgodzić się z poglądem respektującym dotychczasowe stanowisko judykatury, zgodnie z którym krąg podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości winien być ograniczony jedynie do osób posiadających prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. W takiej sytuacji zasadne jest też twierdzenie, że skoro podział nieruchomości nie oddziałuje na sferę praw podmiotów posiadających - tak jak skarżąca - ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości lub prawo obligacyjne to tym samym, nie mają one interesu prawnego w postępowaniu o jego dokonanie. Podobnie, interesu tego nie posiadają również osoby, które zainteresowane są nabyciem własności części nieruchomości. Podział nie wpływa bowiem na sferę praw przysługujących osobie zamierzającej dopiero nabyć określone prawo do nieruchomości. Stąd organ stwierdził, iż skarżąca mogłaby być uznana za osobę, której dotyczą skutki decyzji o podziale, gdyby uzyskała - w formie prawem przewidzianej - tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Skoro zaś 6 Sygnatura akt II SA/Wr 704/05 skarżąca takim tytułem się nie legitymowała i nie legitymuje, zatem nie ma uprawnienia do wnioskowania o unieważnienie decyzji o podziale. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie podzieliło nadto zarzutów dotyczących braku podstaw prawnych skarżonego orzeczenia, wskazując, iż w sprawie mamy do czynienia z podziałem nieruchomości wykonywanym w związku z obowiązkiem wyodrębnienia przez spółdzielnię mieszkaniową własności lokali mieszkalnych i związanych z nimi praw w celu ich przeniesienia na rzecz członków spółdzielni. Z tego faktu nie można jednak, jak zauważył organ, wywodzić, iż przepisy prawa spółdzielczego mają w postępowaniu podziałowym pierwszeństwo przed przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przed przepisami k.p.a. Tryb i zasady podziału nieruchomości regulują bowiem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 1 tej ustawy wywieść można zaś zasadę, że jej przepisy bezwzględnie stosuje się przy podziale wszystkich nieruchomości niezależnie od tytułu prawnego, jaki do nich przysługuje. Wyjątkiem - wyłączającym stosowanie tych przepisów - jest sytuacja, w której inny akt prawny zawiera odmienne regulacje szczególne odnoszące się do omawianej materii. Wówczas zastosowanie znajduje art. 2 ustawy, który stanowi, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie naruszają przepisów innych ustaw. W rozpatrywanym przypadku można wskazać, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych zawiera tylko jeden przepis odnoszący się wprost do postępowania podziałowego. Chodzi tutaj o art. 41 ust. 2 i ust. 3, który umożliwia podział gruntów spółdzielczych w celu realizacji roszczeń członków spółdzielni, niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i który nakazuje odpowiednie stosowanie art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obciąża kosztami poddziału Skarb Państwa. Regulacje te, dla zatwierdzenia podziału bardzo istotne, są regulacjami szczególnymi w stosunku do art. 93, art. 94, art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do art. 97 tej ustawy, ale tylko w części, w jakiej przepis ten odnosi się do kosztów podziału. Zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni prawa - jako przepisy szczególne wprowadzające inne kryteria podziału nieruchomości (niezależnie od istnienia i ustaleń planu miejscowego) - muszą być zatem interpretowanie ściśle i stosowane wyłącznie na tym etapie postępowania po- 7 Sygnatura akt II SA/Wr 704/05 działowego, którego dotyczą, czyli tylko i wyłącznie w odniesieniu do kwestii wskazanych w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy. W pozostałym zakresie - w tym również odnoszącym się do podmiotów, z których inicjatywy może być wszczęte postępowanie podziałowe - stosować należy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 97 tej ustawy. Natomiast powoływany przez skarżącą art. 40 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych ma znaczenie w postępowaniu o podział tylko przy ocenie zasadności złożenia przez spółdzielnię wniosku o podział. W swojej treści nie zawiera natomiast szczególnych regulacji normujących kwestię inicjatywy procesowej w postępowaniu o podział. Uwzględniając powyższe argumenty Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na ostateczne decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwana dalej w skrócie "upsa" - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej rozważenia zatem wymaga, czy orzekając w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, organ administracji publicznej orzekł niesprzecznie z obowiązującym w tym zakresie prawem. 8 Sygnatura akt II SA/Wr 704/05 W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego przez piśmiennictwo "stroną w rozumieniu art. 28 k,p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Nadto w tymże piśmiennictwie trafnie zauważa się także, że "przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej. (J. Borkowski: op. cit., s. 198). Organ administracji drugiej instancji, uznając, że Z. P. nie miała w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym podziału nieruchomości przymiotu strony (art. 28 k.p.a.), odmówił wszczęcia z jej wniosku postępowania w zakresie stwierdze- 9 Sygnatura akt II SA/Wr 704/05 nia nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału spornej działki. Jak trafnie wskazuje organ w swoim uzasadnieniu, przepisy art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) stanowią, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem ustawodawca w omawianym przepisie sprecyzował pojęcie osoby mającej interes prawny w postępowaniu o podział nieruchomości gruntowej. Wedle samego brzmienia przepisu legitymację do występowania o podział nieruchomości mają wyłącznie właściciele (współwłaściciele), i współużytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania podziałowego. W konsekwencji podmioty dysponujące innymi prawami do nieruchomości (takimi jak np. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jakim legitymuje się skarżąca), nie mają przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości. Skoro skarżącej nie służył przymiot strony w postępowaniu toczącym się w zwykłym trybie, to tym samym nie służy jej on w postępowaniu ekstraordynaryjnym. Identyczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 1999 r. (I SA 1608/98, LEX nr 48515), w uzasadnieniu którego wskazano, iż "o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym". Dodatkowo można jeszcze wskazać, iż nie ma wpływu na przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczność, iż Z. P. przedłożyła do akt odpis księgi wieczystej dla swojego lokalu, Jak bowiem wynika z treści księgi, została ona założona i jest prowadzona dla spółdzielczego, własnościowego prawa do lokalu, natomiast nie ma wpływu na stosunki w zakresie własności lub użytkowania wieczystego gruntu. Reasumując, na podstawie art. 151 upsa należało orzec jak na wstępie.