II SA/Wr 705/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nr [...] Starosty O., stwierdzającej w postępowaniu wznowieniowym wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] z naruszeniem prawa i odstępującej od jej uchylenia, oraz umorzenia postępowania organu I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta O. na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21, art. 31 ust. 1, art. 37 pkt 1, art. 53, 55 ust. 1 i art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) udzielił skarżącemu określone pozwolenie wodnoprawne. Pismem z dnia [...] uczestnik wniósł na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego (Dz. U. z 2001r. Nr 115, poz. 1229) o nałożenie na skarżącego obowiązku zaktualizowania instrukcji gospodarki wodą. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta O. odmówił wydania tej decyzji. Skarżący nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w tej sprawie, natomiast w dniu [...] doręczono mu odpis decyzji. Skarżący nie złożył odwołania, natomiast w dniu [...] wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. wznowił postępowanie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] organ ten stwierdził wydanie decyzji nr [...] z naruszeniem prawa i na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odstąpił od jej uchylenia, gdyż w sprawie nie mogło zapaść inne rozstrzygniecie. W uzasadnieniu stwierdzono, że właściwy organ nie zatwierdził instrukcji gospodarowania wodą w treści pozwolenia wodnoprawnego. Skoro instrukcja nie istnieje w obrocie prawnym, nie było podstawy do nałożenia obowiązku jej aktualizacji. Nie było więc podstaw do uchylenia decyzji i ponownego rozstrzygania sprawy. W odwołaniu skarżący zarzucił błędną ocenę stanu prawnego, wyrażoną w uzasadnieniu decyzji. Samo rozstrzygnięcie było prawidłowe, jednak nietrafna była ocena, że instrukcja nie istnieje w obrocie prawnym. Stanowisko to oznacza próbę zmiany stanu prawnego wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącego brał on udział w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], skoro doręczono mu ją i mógł wnieść od niej odwołanie. Skoro nie wniósł odwołania, to zgodził się z treścią rozstrzygnięcia. Organ I instancji powinien w tej sytuacji odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz uchylenie wcześniejszej decyzji nr [...]. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodał, że strony dążą do przewlekania postępowań administracyjnych i wykorzystują je w trakcie walki konkurencyjnej. Decyzjami z dnia [...] Starosta obu stronom cofnął pozwolenie wodnoprawne. Uczestnik postępowania wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego (art. 161 § 1 pkt 3 p.s.a.), skoro skarżący nie posiada obecnie pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym organ bada istnienie podstaw wznowienia po wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W przypadku wniosku o wznowienie opartego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zupełnie wyjątkowo organ może odmówić wznowienia w myśl art. 149 § 3 k.p.a., gdy z samej treści wniosku wynika w sposób oczywisty, że żądanie pochodzi od niestrony (art. 147 k.p.a.). W tym przypadku bowiem niedopuszczalne jest badanie przed wznowieniem postępowania, czy wnoszący podanie ma przymiot strony. W nin. sprawie było oczywiste, że skarżący był stroną postępowania zakończonego dotychczasową decyzją. Podanie dotyczyło niewątpliwie decyzji ostatecznej i zawierało wskazanie ustawowej podstawy wznowienia, a także zostało złożone w terminie (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Ocena, czy strona ta brała udział w postępowaniu albo nie brała w nim udziału bez własnej winy, wchodziła w zakres badania, czy powołana podstawa wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Wyrażenie takiej oceny przez wznowieniem postępowania było więc niedopuszczalne (patrz M. Jaśkowska w KPA Komentarz wyd. II s. 881-884). Nie zachodziły zatem podstawy do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (cyt. Komentarz s. 885-888). Gdyby uzasadniony był pogląd organu odwoławczego o nieistnieniu zarzucanej w podaniu wady postępowania dotychczasowego, mógłby on rozważyć wydanie decyzji nawiązującej do określonego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego. Z pewnością wadliwa była natomiast decyzja oparta na mylnym przekonaniu, że organ I instancji bezpodstawnie wznowił postępowanie. Nie było jednak również umotywowane przeświadczenie organu, że w sprawie nie wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie skarżący nie brał udziału w dotychczasowym postępowaniu, skoro nie został zawiadomiony o jego wszczęciu i wezwany do udziału w postępowaniu wyjaśniającym, przynajmniej do chwili doręczenia mu decyzji. Nie uczestniczył więc w istotnym fragmencie postępowania, co mógł wprawdzie zgłosić jako zarzut w odwołaniu, leczy nieskorzystanie z możności odwołania nie pozbawiło go możności złożenia podania o wznowienie, gdyż wskazana wadliwość dotychczasowego postępowania nie została wyeliminowana przez samo jedynie doręczenie decyzji z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania. Podstawa wznowienia nawiązuje bowiem do zasady ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. Z faktu, że strona zrezygnowała z uzyskania ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (art. 15 k.p.a.) nie wynikało, że utraciło znaczenie procesowe pominięcie jej udziału w dotychczasowym postępowaniu, gdyż to wadliwość tego postępowania podlegała ocenom. Nie powinno mieć również w nin. sprawie znaczenia, że dotychczasowa decyzja była korzystna dla skarżącego, którego zarzuty dotyczyły wyłącznie fragmentu uzasadnienia decyzji. W nin. sprawie nie było również potrzeby i dostatecznych ustaleń dla wiążącego wskazania przez Sąd pożądanego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Wymagać będzie rozważenia, czy rzeczywiście w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.) oraz jakie skutki procesowe wywołało cofnięcie skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, o ile rzeczywiście nastąpiło decyzją ostateczną, który to fakt mógłby stanowić dodatkową podstawę dla decyzji o odmowie nałożenia obowiązku aktualizacji instrukcji gospodarowania wodą. Organ odwoławczy dokona oczywiście oceny prawidłowości motywów decyzji odmownej przytoczonych w jej uzasadnieniu. Nie był natomiast uzasadniony wniosek o umorzenie postępowania sądowego, bowiem nie odpadł przedmiot rozpoznania w postaci kontroli legalności decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym przez to jedynie, że nowa decyzja mogła wzmocnić argumentację przekonującą o prawidłowości decyzji dotychczasowej. Nie było również podstaw do uchylenia ponadto decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną (art. 135 p.s.a.), gdyż, jak była już o tym mowa, jej ocena powinna należeć do organu odwoławczego, którego decyzja została uchylona z uwagi na omówione wyżej uchybienie procesowe. Następstwem tego uchybienia był właśnie brak wymaganego, ponownego rozważenia prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.