II SA/Wr 706/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej waloryzacji otrzymanego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę [...] postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100, zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Postanowieniem z [...].06.2019 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił S. J. wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej waloryzacji otrzymanego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia wnioskodawczyni, SKO w [...] zaskarżonym postanowieniem uchyliło postanowienie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł Burmistrz Miasta [...], zarzucając w niej Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zaistniały uzasadnione przyczyny z których postępowanie nie może być wszczęte, również poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu poprzez stwierdzenie, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane i jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, tj. takich których wystąpienie nie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania; oraz naruszenie interesu prawnego poprzez nakazanie przez SKO wydanie decyzji i wszczęcia postępowania celem dokonania waloryzacji odszkodowania które zostało wypłacone stronie w dniu [...].03.2019 r. na wniosek strony z [...].03.2019 r., nie wskazując jednocześnie przepisu prawa materialnego do wydania takiej decyzji. SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, wskazując na braku przysługującego organowi administracji publicznej prawa złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnoszącym skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest Burmistrz Miasta [...], który jako organ I instancji, orzekał w sprawie rozstrzygniętej skarżonym do sądu postanowieniem Kolegium z [...].10.2019 r. Kwestia ta miała przesądzającego znaczenia w sprawie i czyni wniesienie skargi w niniejszej sprawie niedopuszczalnym. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Przypomnieć też należy, że z art. 5 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) wynika, że organami administracji publicznej są m.in. organy jednostek samorządu terytorialnego (pkt 3), zaś tymi ostatnimi organami są organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa oraz kierownicy służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze (pkt 6). Odnosząc się zatem do kluczowego z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy zagadnienia, czy Burmistrz Miasta [...], czy też Miasto [...] mogło zaskarżyć postanowienie SKO w [...] wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia przez ten organ postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej waloryzacji otrzymanego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę [...], należy wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16.02.2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie, w której starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, gdyż inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 24.11.2017 r. sygn. akt II OSK 214/17). W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Zauważając, że uchwała NSA podjęta została w kontekście szczegółowych przepisów ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to jednak ma charakter uniwersalny i świadczy o dążeniu przez skład podejmujący uchwałę do definitywnego zakończenia sporu miedzy zwolennikami a przeciwnikami uznania legitymacji skargowej organów (jednostek, które reprezentują) wyposażonych w kompetencje władcze (por. WSA w Poznaniu z 28.08.2019 r., sygn. akt II SA/Po 617/19). Mając to na uwadze Sąd obecnie orzekający uznał, że powyższe stanowisko w pełni odnosi się do sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej, określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Stąd na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w pkt I sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt II sentencji, zgodnie z art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na treść przyjętego rozstrzygnięcia, o charakterze proceduralnym, Sąd nie mógł w jego treści odnieść się do zarzutów merytorycznych skargi. Z tej samej przyczyny Sąd nie mógł również przejść do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Złożenie takiego wniosku odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte.