II SA/Wr 707/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA del. do WSA Jolanta Sikorska Sędziowie: NSA del. do WSA Bogumiła Skrzypczak NSA del. do WSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] (l.dz. [...]) Starosta L., przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 37j ust. 1 i art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił skarżącemu T. D. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...]r. skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna i przedłożył dokumenty potwierdzające łączny staż zatrudnienia wynoszący [...] lata, [...] miesiące i [...] dni. W związku z tym Starosta L. decyzją z dnia [...]r. przyznał skarżącemu prawo do zasiłku od dnia 9 sierpnia 2001 r. w wysokości 120 % podstawowej wysokości zasiłku miesięcznie na okres 12 miesięcy. Następnie skarżący przedłożył pozostałe świadectwa pracy, na podstawie których ponownie przeliczono staż jego pracy stwierdzając, iż na dzień [...]r. łączny okres zatrudnienia skarżącego wynosił [...] lata, [...] miesiące i [...] dni, w tym [...]lat i [...] dni wykonywania prac w szczególnych warunkach. Starosta L. wskazał, iż w dniu [...]r. do urzędu wpłynęło postanowienie z dnia [...]r. wraz z aktami procesu cywilnego o ustalenie wykonywania prac w szczególnych warunkach w zakładach - Państwowy Ośrodek Maszynowy w L. oraz Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. w celu rozpoznania. W związku z powyższym w dniu [...] r. skarżący dostarczył zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu wystawione przez Urząd Miasta w L. stwierdzające, że skarżący był zatrudniony w okresie od [...]r. do [...]r. ostatnio na stanowisku spawacz instalator oraz pismo z dnia [...]r. wystawione przez Wydział Organizacyjno-Prawny Urzędu Miasta L. informujące, że z akt osobowych znajdujących się w archiwum zakładowym nie wynika, iż skarżący wykonywał prace w szczególnych warunkach w pełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślono przy tym, że kwalifikująca się do tej kategorii praca spawacza była wykonywana jedynie dodatkowo. Organ podał, iż z uwagi na powyższe zwrócono się do Urzędu Miasta w L. z zapytaniem, czy skarżący wykonywał prace w warunkach szczególnych oraz w jakim okresie. W dniu [...]r. wpłynęła odpowiedź potwierdzająca fakty zawarte w piśmie z dnia [...]r. i stwierdzająca, że nie ma żadnych podstaw prawnych do wydania świadectwa wykonywania prac w warunkach szczególnych. Powołując się na art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ I instancji podniósł, że aby nabyć prawo do zasiłku przedemerytalnego należy wykazać staż pracy (okres uprawniający do zasiłku) wynoszący - w przypadku mężczyzn 35 lat, bądź 30 lat, w tym 15 lat pracy świadczonej w warunkach szczególnych. W ocenie Starosty w przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 37j ust. 1 ustawy i dlatego orzeczono jak wyżej. W złożonym od tej decyzji odwołaniu skarżący przedstawił swoje kontakty z Powiatowym Urzędem Pracy w L. i wskazując, że wystąpił do Sądu Pracy w [...]r. oświadczył, iż nie jest mu znana treść postanowienia z dnia [...]r., przesłanego do Urzędu Pracy. Podkreślił, że pracując jako spawacz-instalator wykonywał pracę w warunkach szczególnych. Stwierdzając, że nie zgadza się z kwestionowaną decyzją wywodził, że "wynika to zapewne z niewiedzy lub braku chęci pracowników zajmujących się tymi sprawami". Wyjaśnił, że był zatrudniony w PGKiM-zakład remontowy na stanowisku spawacz instalator. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że bezsporne jest, iż skarżący udokumentował świadectwami pracy staż pracy wynoszący [...] lata, [...] miesiące i [...] dni, w tym [...] lat i [...] dni zatrudnienia wykonywanego w szczególnych warunkach. Sporne jest natomiast, czy organy mogą do okresu zatrudnienia skarżącego w warunkach szczególnych zaliczyć okres od [...]r. do [...]r. i od [...]r. do [...]r. Skarżący był wówczas zatrudniony w Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L., przy czym - jak wynika ze świadectwa pracy - w okresie od [...]r. do [...]r. "przebywał na rencie chorobowej". W tym samym świadectwie pracy wskazano, że w okresie zatrudnienia skarżący zajmował stanowiska: mechanik samochodowy, starszy referent do spraw transportu i sprzętu, monter instalacji wodno-kanalizacyjnej. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.) prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje w szczególności osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej jednocześnie okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący dla mężczyzn 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organ II instancji podkreślił, że udokumentowanie okresów zatrudnienia następuje w oparciu o świadectwa pracy lub inne dokumenty niezbędne do ustalenia uprawnień osoby bezrobotnej, co wynika z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy. Podstawę do ustalenia okresów zatrudnienia i okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze stanowią świadectwa pracy wydawane przez zakłady pracy. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43) zakład pracy potwierdza okres zatrudnienia w warunkach szczególnych, jeżeli praca wymieniona w załączniku do rozporządzenia była wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy. Wojewoda podniósł, że PGKiM w L. został zlikwidowany i dlatego obecnie nie jest możliwe uzyskanie przez skarżącego świadectwa pracy. Jednakże z akt sprawy, a w szczególności z pisma Urzędu Miasta w L. z dnia [...]r. skierowanego do skarżącego oraz z pisma z dnia [...]r. do PUP jednoznacznie wynika, że Urząd dysponuje aktami osobowymi byłych pracowników PGKiM zgromadzonymi w zakładowym archiwum. Na podstawie tych akt organ odwoławczy stwierdził, że praca spawacza (wymieniona jako zatrudnienie w warunkach szczególnych) była wykonywana przez skarżącego jedynie dodatkowo, podobnie jak wykonywanie przez skarżącego pracy w kanałach remontowych przy naprawie pojazdów mechanicznych. Wskazując na powyższe organ odwoławczy wywiódł, że w sprawie tej nie zachodzi konieczność odtwarzania dokumentów na podstawie dowodów zastępczych, bowiem Urząd Miasta w L. dysponuje aktami osobowymi pozwalającymi na jednoznaczne stwierdzenie, że w sytuacji skarżącego "nie ma żadnych podstaw do wydania świadectwa pracy w szczególnych warunkach", gdyż praca nie była wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy. W tym stanie rzeczy Wojewoda D. stwierdził, iż skarżący przy ponad [...]-letnim łącznym stażu pracy nie posiada co najmniej 15-letniego okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych i dlatego brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ II instancji podkreślił, że obliczenie okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych następuje w sytuacji, gdy było ono wykonywane stale i w pełnym wymiarze czasu pracy. W związku z powyższym z okresu zatrudnienia skarżącego w warunkach szczególnych w L. Bawełnie należało wyłączyć okresy niezdolności do pracy, czyli niewykonywania pracy z powodu choroby. Na powyższą decyzję T. D. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy nie uznania jego pracy na stanowisku spawacza instalatora wod.-kan.-co. i gaz. w Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. w okresie od [...]r. do [...]r. - jako pracy wykonywanej w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Podniósł, że Urząd Miasta w L., w którym jest archiwum akt, nie jest władny wystawić mu stosownego potwierdzenia, a gdy zwrócił się do Sądu Rejonowego Wydziału Pracy w L. o uznanie tego okresu pracy w warunkach szczególnych, pouczono go, że tego rodzaju sprawy rozpatruje NSA, ponieważ jest to sprawa administracyjna. Kiedy zaś zwrócił się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w L., aby przyjąć zeznania - oświadczenia osób, które z nim pracowały, otrzymał odpowiedź, iż Kierownik nie jest uprawniony "do takich celów i zadań". Dlatego wnosi o wnikliwe i sprawiedliwe rozpatrzenie jego sprawy oraz wydanie "odpowiedniego i ostatecznego postanowienia". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. W nadesłanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego piśmie z dnia [...]r. skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz swoje starania o zaliczenie mu spornego okresu jako okresu pracy w warunkach szczególnych podkreślając, iż przepisy dotyczące pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze weszły w życie w 1983 r., a kwestionowana praca wykonywana była przez niego w okresie wcześniejszym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie decyzji jest to, czy podczas zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L.w okresie od [...]r. do [...]r. skarżący wykonywał pracę w szczególnych warunkach. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 z późn. zm.), a procedurę ich wydania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W myśl § 2 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia okresami pracy uzasadniającymi prawo do świadczeń na zasadach określonych w rozporządzeniu są okresy, w których praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. Stosownie do ust. 2 tego paragrafu okresy pracy, o których mowa w ust. 1, stwierdza zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 25, poz. 132 z późn. zmian.) prawo do zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego, ustala starosta, na podstawie karty rejestracyjnej oraz innych wymaganych do przyznania świadczenia dokumentów, przedstawionych przez osobę zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy. Przepis art. 37j cytowanej ustawy został skreślony z dniem 1 stycznia 2002 r. przez art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154, poz. 1793), zmieniającej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dniem 1 stycznia 2002 r. Postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] ([...]) Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym stwierdziło, iż uchylenie art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie pozbawiło pracownika zainteresowanego stwierdzeniem wykonywania pracy w warunkach szczególnych, prawa wystąpienia na podstawie art. 189 kpc z powództwem o ustalenie, jeżeli ma w tym interes prawny oraz ustaliło, że właściwym do rozpoznania sprawy w takim przedmiocie jest właściwy Sąd Rejonowy-Sąd Pracy. Z treści tego postanowienia wynika jednoznacznie, że pomimo uchylenia art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu skarżący, jeżeli ma w tym interes prawny, może domagać się od Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w L. ustalenia, że wykonywana przez niego w spornym okresie praca wykonywana była w warunkach szczególnych. Powyższe postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym zapadło po wydaniu w dniu [...]r. zaskarżonej decyzji, a zatem jego treść nie mogła być znana w chwili orzekania organowi odwoławczemu. Nie mógł też jej znać organ I instancji przy podejmowaniu decyzji w dniu [...] r. oraz Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w L., wydając postanowienie z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Niemniej jednak - skoro spór kompetencyjny powstały w takiej samej kwestii, jak będąca przedmiotem niniejszej sprawy, został rozstrzygnięty przez Sąd Najwyższy - fakt ten obecnie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że prowadząc postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W szczególności nie wiadomo, na jakiej podstawie przyjęto, że informacje zawarte w pismach z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. Urzędu Miasta L. stanowią wystarczającą podstawę do jednoznacznego ustalenia, iż pracując w Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. skarżący nie wykonywał pracy w szczególnych warunkach w pełnym wymiarze czasu pracy. Zauważyć bowiem trzeba, iż Urząd Miasta L. w pismach tych podał, że z posiadanych akt osobowych nie wynika, iż skarżący pracę tę wykonywał w pełnym wymiarze czasu pracy. Stwierdzenie takie nie jest tożsame ze stwierdzeniem, iż z przedmiotowych akt wynika, że praca ta była wykonywana w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczy ono jedynie o tym, że posiadane przez Urząd Miasta L. akta osobowe nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie czasu wykonywania przedmiotowej pracy. Przed ostatecznym rozstrzygnięciem tej kwestii należało zatem uzupełnić postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie i jednoznacznie ją wyjaśnić. Tak więc organy administracyjne nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Reguły tej nie może ograniczać § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r. sygn. akt II SA 1510/00 - LEX nr 53790), ani też § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na fakt, iż - jak wyżej wskazano - organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem powyższych zasad i przepisów procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - orzeczono jak w sentencji.