II SA/Wr 707/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy P. oddala skargę w całości. Decyzją z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. w L., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z [...] (nr [...]) odmawiającą cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez A sp. z o.o. w L.(dalej jako "skarżącą") zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy P. Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, postępowanie było prowadzone z wniosku skarżącej, która zażądała uchylenia ostatecznej decyzji z [...] (nr [...]) Zarządu Gminy P. udzielającej skarżącej zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (zmienionej następnie decyzją Burmistrza P. z dnia [...] nr [...]). Precyzując ostatecznie treść żądania skarżąca wskazała, że nie prowadzi już działalności w zakresie zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków, tak więc domaga się uchylenia zezwolenia na podstawie art. 18a ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 VI 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r., poz. 1437, ze zm.) – dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa". W ocenie SKO należało jednak podzielić stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do cofnięcia zezwolenia, albowiem w toku postępowania dowodowego ustalono, że skarżąca nadal prowadzi działalność regulowaną w zakresie zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przede wszystkim SKO wskazało, że prawdą jest, że w dniu 12 VII 2017 r. skarżąca sprzedała infrastrukturę związaną z zaopatrzeniem w wodę indywidualnych odbiorców (osób fizycznych) we wsiach S., J., N. i B. (akta administracyjne, k. 1). Z tym dniem obowiązki w zakresie dostaw wody do ww. wsi przejął nabywca infrastruktury – B sp. z o.o. w P. Z drugiej jednak strony – jak podkreśliło SKO – skarżąca w piśmie z dnia 13 V 2019 r. wyjaśniła, iż dostarcza wodę i odbiera ścieki od 39 firm działających na terenie gminy P. (akta administracyjne, k. 162). Nadto w aktach sprawy znajduje się umowa o dostarczenie wody i odbiór ścieków przemysłowych z dnia [...] zawarta pomiędzy skarżącą a J.B.- C na czas nieokreślony. Z umowy tej wynika, iż dotyczy ona świadczenia usług przez skarżącą polegających na dostawie wody i odbiorze ścieków przemysłowych oraz zasad rozliczania należności za świadczenia będące jej przedmiotem do nieruchomości położonej w P. przy ul. D., oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] P. Odbiorca w umowie tej oświadczył, iż dostarczana woda będzie wykorzystywana do spożycia na cele socjalno-bytowe w 60 %, a na inne cele w 40 % (akta administracyjne, k. 66). Co więcej, skarżąca posiada na terenie gminy P. swoją infrastrukturę wodociągową i kanalizacyjną, za pomocą której dostarcza wodę i odprowadza ścieki do 39 firm na terenie gminy P. Skoro zatem skarżąca świadczy usługi związane z dostawą wody i odbiorem ścieków socjalno-bytowych wobec firm z terenu gminy P., tym samym świadczy to o tym, iż skarżąca prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zborowego odprowadzania ścieków, na którą musi posiadać stosowne zezwolenie. W ocenie SKO z perspektywy przepisów ustawy zaopatrzeniowej nie ma znaczenia, czy usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków są świadczone na rzecz osób fizycznych czy osób prawnych. Nie ma również znaczenia, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Okoliczność ta bowiem nie oznacza, że na terenie gminy działalności w tym zakresie nie może prowadzić przedsiębiorca. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest bowiem także przedsiębiorca, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. W ocenie SKO cofnięcie skarżącej zezwolenia na podstawie art. 18a ust. 2 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do sytuacji, w której organ właściwy do wydania tego zezwolenia i kontrolowania, czy działalność ta prowadzona jest zgodnie z wydanym zezwoleniem, cofnąłby je, mimo faktycznego prowadzenia przez skarżącą działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i konieczności dysponowania takim zezwoleniem. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 pkt 4, art. 18 i art. 18a ustawy zaopatrzeniowej, polegające na przyjęciu, że skarżąca jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym prowadzącym usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 155 kpa, poprzez nieustosunkowanie się do stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 24 XII 2018 r. wskazującego na brak obowiązku stosowania przez skarżącą taryf oraz pominięcie zastosowania art. 155 kpa. Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono, że wobec zaprzestania przez skarżącą działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków we wsiach S.., J., N.. i B. i przejęciem obowiązków w tym zakresie przez B sp. z o.o. w P., uzasadniony jest wniosek o cofnięcie zezwolenia. Skoro zatem zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należy do zadań własnych gminy i gmina powierzyła te zadania spółce gminnej, to dalsze pozostawianie w mocy decyzji wobec skarżącej jest niecelowe i pozbawione podstaw prawnych. Skarżąca nie jest przedsiębiorstwem komunalnym zobowiązanym do zaspakajania potrzeb mieszkańców gminy P., a przedsiębiorstwem działającym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 III 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (zasada wolności działalności gospodarczej) i może prowadzić różnego rodzaju działalności wymienione w KRS w tym: hurtową sprzedaż wody, odprowadzanie ścieków dla przedsiębiorstw powiązanych z D i innych przedsiębiorstw przemysłowych. Potwierdza to zresztą stanowisko organu regulacyjnego. Z pisma z dnia 24 XII 2018 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. jednoznacznie wynika, że wobec zaprzestania przez skarżącą działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy zaopatrzeniowej, w tym nakładające na nią konieczność zatwierdzania taryf. Ponadto przepisy kpa, a w szczególności art. 155, pozwala organowi uchylić lub zmienić swoją ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli uzyska na taką czynność zgodę strony. Skarżąca wykazała swój interes prawny w cofnięciu zezwolenia. Również słuszny interes społeczny za tym przemawia, aby nie utrzymywać dalej w mocy decyzji, która jest niecelowa i prowadzi do fikcyjnego stanu prawnego nakładającego na skarżącą obowiązek wynikający z ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe stanowisko w pełni koresponduje z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednolicie przyjmują, że tryb postępowania przewidziany w art. 155 kpa służy organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju (wyrok NSA z 13 XII 1996 r., III SA 1214/95, publ. CBOSA). W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że podstawę normatywną dla kontroli kwestionowanej decyzji stanowią przepisy ustawy zaopatrzeniowej, a w szczególności art. 18a ust. 2 pkt 2. Należy zaznaczyć, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca jednoznacznie sprecyzowała podstawę prawną żądania wskazując powołany właśnie przepis (akta organu, k. 162). Skoro kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 18a ust. 2 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, a nie na podstawie art. 155 kpa, to bezprzedmiotowy jest zarzut skargi podnoszący naruszenie art. 155 kpa. Regulacja z art. 155 kpa stanowi odrębną materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Jeśli więc w ocenie skarżącej żądanie uchylenia posiadanego zezwolenia znajduje swoje oparcie w treści art. 155 kpa, należy uprzednio zwrócić się z takim żądaniem do organu celem wydania stosownej decyzji. Dopiero wówczas możliwa byłaby kontrola decyzji organu przez pryzmat normy z art. 155 kpa. Przechodząc do analizy przepisów ustawy zaopatrzeniowej zaznaczyć należy, że w okolicznościach sprawy kluczowe znaczenie ma udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy działalność prowadzona przez skarżącą jest działalnością w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w rozumieniu przepisów tej ustawy. Innymi słowy, czy jest to działalność reglamentowana (wymagająca zezwolenia) i regulowana przepisami ustawy zaopatrzeniowej. Definicja legalna wskazuje, że "zbiorowe zaopatrzenie w wodę" to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. "Zbiorowe odprowadzanie ścieków" to z kolei działalność polegająca na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt. 20 i 21 ustawy zaopatrzeniowej). Pod pojęciem "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" należy zaś rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 III 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność (art. 2 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej). Z przytoczonych wyżej definicji legalnych wynika więc, że chodzi tu o działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody oraz na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków przez przedsiębiorcę oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Definicje legalne nie uwzględniają jednak dwóch dodatkowych elementów pojęciowych, które są niezbędne do zidentyfikowania działalności objętej ustawą zaopatrzeniową. Wskazane są one natomiast wyraźnie w art. 1 ustawy zaopatrzeniowej, który stanowi, że ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym 1) zasady: a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; 2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania. Określony wyżej zakres zastosowania powołanej ustawy wskazuje, że istotnym czynnikiem decydującym o charakterze działalności w zakresie dostarczania wody jest jej przeznaczenie. Chodzi o wodę "przeznaczoną do spożycia przez ludzi". Jeśli więc przedmiotem działalności byłoby dostarczanie wody nieprzeznaczonej do spożycia przez ludzi, ustawa zaopatrzeniowa nie znajdzie zastosowania. Regulacja z art. 1 ustawy zaopatrzeniowej posługuje się również przymiotnikiem "zbiorowy". Chodzi w niej o "zbiorowe" zaopatrzenie w wodę i "zbiorowe" odprowadzanie ścieków. Kryterium oceny, która działalność ma cechy "zbiorowe" pozostaje jednak niedookreślone (J. Rodko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Warszawa 2011, s. 18). Należy więc odwołać się do reguł znaczeniowych języka potocznego. "Zbiorowy" w znaczeniu potocznym to odnoszący się do pewnej grupy ludzi lub zbioru rzeczy (gromadny, kolektywny, wspólny) – zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 4, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 932. Przeciwieństwem "zbiorowego" będzie "indywidualne" zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a więc np. zaopatrzenie w wodę z własnej studni czy odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni. Biorąc powyższe pod uwagę, wypada stwierdzić, że działalnością w zakresie "zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" jest działalność przedsiębiorcy oraz gminnej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i zbiorowym dostarczaniu wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz na zbiorowym odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków. W kontrolowanej sprawie organy administracji bezspornie ustaliły, że skarżąca posiada na terenie gminy P. własną infrastrukturę wodociągową i kanalizacyjną, za pomocą której dostarcza wodę i odprowadza ścieki do 39 firm na terenie gminy P. (akta administracyjne, k 153, 154, 162, 163). Jest to przy tym także woda dla celów socjalno-bytowych (przeznaczona do spożycia przez ludzi). W aktach administracyjnych znajduje się także pismo B sp. z o.o. w P., z którego wynika, że dostarcza ono wodę do miejscowości: S., J., N. i B., przy czym woda dostarczana do niektórych miejscowości kupowana jest hurtowo u skarżącej (akta administracyjne, k. 65, 152). W powyższych okolicznościach nie sposób uznać, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą nie stanowi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. To, że skarżąca świadczy obecnie usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków głównie dla odbiorców przemysłowych i w dużych ilościach nie oznacza, że działalność ta nie jest objęta reżimem ustawy zaopatrzeniowej. W świetle art. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej, "odbiorcą usług" jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Nie ma więc znaczenia, czy odbiorcami usług są osoby fizyczne, osoby prawne czy jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej ani też, jaką ilość wody zużywają lub jaką ilośc ścieków odprowadzają. Istotne, że będąca przedmiotem dostaw woda przeznaczona jest m.in. do spożycia przez ludzi. Z całą pewnością również zakres działalności prowadzonej przez skarżącą nie ma charakteru zaopatrzenia indywidualnego. Skarżąca obecnie obsługuje kilkudziesięciu odbiorców i oferuje swoje usługi w tym zakresie. Działalność tego rodzaju ma zatem charakter zbiorowy. Zaprezentowanej wyżej oceny nie zmienia powołane przez skarżącą pismo z dnia 24 XII 2018 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. stwierdzające, że wobec zaprzestania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy zaopatrzeniowej, w tym nakładające na nią konieczność zatwierdzania taryf (akta administracyjne, k. 62). Pismo tego rodzaju nie może mieć charakteru wiążącego dla orzekających organów administracji jak i dla Sądu. Stanowi co najwyżej opinię organu regulacyjnego, zresztą niepopartą uzasadnieniem. Zauważyć przy tym trzeba, że problem taryf jest złożony z uwagi na jednoznacznie dominującą kosztową perspektywę regulacji prawnej w tym zakresie. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może zaś świadczyć usługi, które objęte są obowiązkiem taryfowym jak i usługi, które nie podlegają takiemu obowiązkowi. Przykładem tej drugiej jest np. hurtowa sprzedaż wody (rozumiana jako sprzedaż w celu dalszej sprzedaży) czy hurtowy odbiór ścieków (rozumiany jako odbiór od odbiorcy). Usługi tego rodzaju świadczone są najczęściej na rzecz innych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych (w obrębie jednej gminy jak również z sąsiednich gmin). Z art. 6 ust. 1 i 1a ustawy zaopatrzeniowej wynika, że jakkolwiek dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (ust. 1), to już do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 1a). O ile więc w przypadku umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług zastosowanie znajdą taryfy, o tyle w przypadku umowy pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi ceny kształtowane są na zasadzie rynkowej. Trafnie w orzecznictwie wskazuje się, że nie ma podstaw do zatwierdzania taryfy opłat w odniesieniu do usług między przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi (wyrok NSA z 14 XII 2005 r., II OSK 385/05, publ. CBOSA). Nie jest również zasadny argument skargi powołujący się na zadania własne gminy. Jest rzeczą oczywistą, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Jak zasadnie wyjaśniły organy nie oznacza to jednak, że na terenie gminy usługi w tym zakresie świadczyć może wyłącznie gminna jednostka organizacyjna. Wynika to jednoznacznie z definicji legalnej "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" określonej w art. 2 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej, wskazującej nie tylko na gminne jednostki organizacyjne, ale także na przedsiębiorców. Przemawia za tym również art. 9 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.), według którego w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Okoliczność świadczenia na terenie gminy P. usług regulowanych ustawą zaopatrzeniową przez B sp. z o.o. w P. nie oznacza, że na terenie tej samej gminy tożsamych usług wobec pewnej kategorii odbiorców nie może świadczyć skarżąca. Zasadnie więc organy stwierdziły, że nie wystąpiły przesłanki cofnięcia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków w przypadku, gdy: 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; 2) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przestało spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu; 3) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie usunęło, w wyznaczonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy, w tym dowody przedłożone przez skarżącą, nie dają podstaw do twierdzenia, że wystąpiła jakakolwiek z przesłanek obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia. Z podanych wyżej powodów nie ma podstaw do uznania, że skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy P. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.